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Han pasado cerca de ocho años desde la firma del Acuerdo de Paz con la extinta guerrilla de las FARC, pero el compromiso con la reincorporación de los excombatientes continúa sin ser una prioridad, por lo menos en los planes de desarrollo territorial, que se siguen rajando en la inclusión de este punto en las agendas locales. En la recta final de revisión de estos planes —que marcan la hoja de ruta de alcaldes y gobernadores, y debía presentarse antes de junio—, la Fundación Ideas para la Paz (FIP) analizó los avances y principales retos de cara a los próximos cuatro años.
No se trata de un asunto menor, pues el tránsito de los ex-FARC a la vida civil es un eje fundamental de la paz debido a que cierra ciclos de violencia, evita la reincidencia en el conflicto y de paso asegura una vida digna para los firmantes desde su autonomía, sostenimiento e inclusión. A eso se suma la importancia de atender los riesgos de seguridad, pues desde 2016 más de 415 exguerrilleros han sido asesinados en el país.
Asimismo, el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 y la Ley de Paz Total son claros en que los Planes de Desarrollo Territorial deben estar compuestos por un capítulo sobre garantías para los excombatientes.
“La política de reincorporación es primordial para consolidar una paz incluyente que le apunte a prevenir la reactivación de ciclos violentos en el país”, señaló la FIP.
Según datos de la Fundación, actualmente el 80 % de los firmantes de paz habitan en las ciudades y en Nuevas Áreas de Reincorporación (distintas a los Espacios Territoriales que en su momento se pensaron para este proceso). Para ilustrarlo mejor, de los 12.083 excombatientes, solo el 6 % está en Bogotá, un 39 % se concentra en cuatro departamentos (Meta, Antioquia, Cauca y Caquetá), mientras que más de la mitad del total (52,5 %) está en otros departamentos, y el 2,1 % en el exterior o pendiente por reubicar.
Esas cifras, más allá de situar a los excombatientes en el mapa, refleja que si bien la reincorporación es rural en su mayoría, se han generado nuevas formas de concentración de los firmantes hacia las ciudades principales. Aunque desde la FIP, en un análisis inicial de los programas del Gobierno, se puso la lupa en los municipios donde están los Antiguos Espacios Territoriales de Capacitación y Reincorporación (AETCR), y en los que se concentran la mayoría de la oferta y recursos para los reincorporados, hoy menos del 20 % de esta población vive en dichos espacios. Esto implica movilizar la agenda de reincorporación considerando la nueva geografía.
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Para Miguel Suárez, coordinador de investigaciones y proyectos de construcción de paz de la FIP, ese fenómeno se explica en parte por la falta de garantías para esa población —a los 416 firmantes asesinados se suman 37 desapariciones y 137 tentativas de homicidio—, y la necesidad apremiante de encontrar nuevas oportunidades, así como el acceso a servicios de primera mano.
En ese contexto, y para dar cumplimiento a las normas que exige la implementación de la reincorporación en los planes de desarrollo territorial, las autoridades locales deben cumplir un papel protagónico en el proceso y están llamadas a coordinar y articular en sus agendas todas esas garantías para la población excombatiente.
“Las necesidades de acceso a servicios y oportunidades han sido parte de las propuestas concretas que hemos llevado a las alcaldías y gobernaciones para que estén en los Planes de Desarrollo”, explicó Leonardo Salcedo, subdirector territorial de la Agencia para la Reincorporación y la Normalización (ARN), la entidad del Estado que lidera los procesos de este tipo con población excombatiente.
Para hacerle seguimiento al tema, la FIP revisó 12 planes de gobierno en ocho departamentos (Antioquia, Cauca, Caquetá, Chocó, Guaviare, Meta, Norte de Santander y Putumayo) y cuatro ciudades principales (Bogotá, Bucaramanga, Cali y Medellín) para identificar avances y retos.
La reincorporación no es prioridad en las agendas locales
Dentro de los principales resultados del seguimiento a los planes de desarrollo local, la FIP destacó que el proceso de reincorporación se mantiene en una especie de arena movediza y sin avances significativos. De los 12 planes que se revisaron, fueron pocas las menciones y propuestas específicas para la población firmante.
“Nos encontramos que el tema no es una prioridad en muchas de las agendas locales, incluso en territorios en donde consideramos debería ser prioritario. Vemos zonas como Meta o Guaviare donde el tema muchas veces no está desarrollado”, dijo Flor Gómez, asistente de investigación de la FIP.
En un panorama nacional, en departamentos como Caquetá, Cauca o Norte de Santander, la FIP encontró que en sus Planes de Desarrollo ni siquiera existe un diagnóstico en cuanto a la reincorporación de excombatientes.
Al caso de Guaviare se le puso especial énfasis debido a que durante elecciones se había mencionado varias veces la implementación de planes de seguridad para esa población. Pero al corte de cuentas, en el Plan de Desarrollo Territorial no se incluyó ninguna acción.
En Meta, por ejemplo, la FIP no pudo identificar propuestas claves y más teniendo en cuenta temas de seguridad importantes en esa zona.
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Otros territorios, como Valle del Cauca, Putumayo y Chocó, hacen referencia a esa población en sus agendas locales, pero no plantean acciones concretas.
La consecuencia es que en la medida en que no existan menciones específicas a los excombatientes y sus procesos, o que incluso no queden plasmados indicadores en los planes de desarrollo, se limita la oferta territorial para atender a estas personas.
“El principal reto es que sin planes muy difícilmente se va a poder generar un tipo de oferta. Hay que involucrar a las administraciones locales para que los compromisos queden consignados en los procesos. En ese sentido, al existir oferta, también está la posibilidad de que la reincorporación sea exitosa y comprometida”, destacó Suárez.
Sin embargo, el informe de la FIP también arroja resultados positivos. Por ejemplo, en territorios como Antioquia, Medellín, Cali, Bucaramanga y Bogotá la reincorporación se aborda de manera directa y clara.
Para el caso de Antioquia —el departamento con más AETCR del país y el segundo con más personas en proceso de reincorporación, después de Meta— en los programas territoriales se menciona la alineación con la Política Pública de Paz y establece programas específicos para acompañar el proceso de reincorporación.
En Medellín se realizó un diagnóstico de personas en reincorporación y reintegración (en su mayoría exparamilitares), con el fin de reconocer la necesidad de brindarles atención y acompañamiento integral. Además, se plantearon acciones enfocadas directamente en la empleabilidad y el emprendimiento.
Bogotá también avanzó en la inclusión de la reincorporación en las agendas de gobierno, pues se establecieron metas e indicadores para atender a la población. En ciudades como Cali y Bucaramanga se registraron avances en cuanto a estrategias para personas en proceso de reincorporación, reintegración, desvinculadas del conflicto armado y sus familias con especial atención a situaciones de riesgo, oferta de servicios y reconciliación comunitaria. Los programas implementados esperan impactar un número importante de reincorporados, sobre todo en desarrollo de habilidades productivas.
Por su parte, desde la Agencia de Reincorporación (ARN), si bien dicen que el panorama es poco claro, reconocen que hay que esperar los planes definitivos, que son los que de verdad van a dar certezas sobre cómo va el proceso de reincorporación.
“Tenemos alrededor de 108 planes, donde a la fecha de hoy ya tenemos claridad de que los firmantes de paz están dentro de los diagnósticos. Igual se decidió incluir los lineamientos del Departamento Nacional de Planeación y un capítulo de paz. Se ha logrado que se vaya garantizando la inclusión que luego abrirá la puerta para que existan compromisos culturales completos en el plan plurianual de inversiones y con proyectos concretos”, explicó Leonardo Salcedo, subdirector.
Los desafíos para una reincorporación integral
Más allá de la voluntad política necesaria para el abordaje de la reincorporación, al proceso lo afectan los retos en materia de seguridad, la estigmatización, el desplazamiento masivo por amenazas de grupos armados y el factor económico necesario para hacer sostenible y autónomo el proceso de regreso a la legalidad.
A eso se le suma que “es muy difícil el proceso por el nivel de polarización que tiene el país y la carga política. Además, hay que entender que lamentablemente la paz y el acuerdo vienen saliendo de la agenda territorial, esto tiene que ver con el cambio de prioridades. Hay que posicionar nuevamente el cumplimiento del acuerdo en la agenda pública”, señaló el investigador Suárez.
Y agregó que, partiendo de esos contextos, es como se define la priorización en los planes de desarrollo. “Por eso se termina repartiendo la torta en la medida de lo posible para dar respuestas a muchos desafíos que hay en buena parte del país. De ahí el reconocimiento de los que al menos lo mencionan, porque son conscientes de que esa población está ahí y que requiere el diseño específico de una oferta”.
Como posible solución de cara a los cuatro años que vienen, el Programa de Reincorporación Integral (PRI) entra en vigencia este año con el objetivo de consolidar la implementación de la reincorporación de excombatientes en cuatro dimensiones: política, comunitaria, social y económica. Hasta el momento, en Antioquia, Bucaramanga, Medellín, Cali y Bogotá se identificaron por lo menos dos de esas dimensiones en cada territorio.
La puesta en marcha de ese programa, así como del Sistema Nacional de Reincorporación, tendría que permitir y garantizar el avance en términos de derechos sociales, oportunidades económicas y derechos políticos para los firmantes y sus familias. Para la investigadora Flor Gómez, eso es clave porque el proceso no es solo con las personas que dejaron las armas, sino también con quienes conviven y las comunidades a las que llegan.
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Así lo explicó el subdirector de la ARN, Leonardo Salcedo: “Esto significa la articulación de ofertas y de instituciones, además de dirigir recursos para que puedan tener derecho a la salud y a la educación. El poder avanzar en derechos sociales y en garantías al derecho del ejercicio político tiene que generar confianza entre los mismos firmantes y los grupos que avanzan en negociaciones”.
La reincorporación como garantía de la paz total
Mientras que el gobierno del presidente Gustavo Petro busca una salida negociada del conflicto con varios actores armados al mismo tiempo en el marco de la paz total, el proceso de reincorporación pareciera que todavía no tiene un norte claro, sobre todo en los planes territoriales. Lo cierto es que entre ambos temas existe una relación directa, pues si las mesas abiertas actuales llegan a buen puerto, entonces se tendrán que implementar procesos de desarme, desmovilización y reintegración. En ese sentido, la reincorporación de firmantes de paz es crucial para aumentar la confiabilidad en los procesos e incentivar el desarme y la desmovilización. “Si el Gobierno cumple con las garantías pactadas y logra la reincorporación de las FARC, sienta un precedente importante para el futuro de la paz total”, señaló la FIP.
Para el investigador Miguel Suárez, “en la medida en que la reincorporación sea exitosa y brinde condiciones institucionales para que las personas puedan hacer su tránsito y ser sostenibles y autónomos en la vida civil, eso va a ser un mensaje para esos otros grupos que en este momento estén pensando en la posibilidad de una salida negociada”.
Y agregó que este proceso de reincorporación de los ex-FARC puede ser un espejo, en el sentido de que no puede ser un referente negativo en términos de paz y reflejar que hay dificultades en la implementación.
“En la medida en que vean que hay una disposición política, un esfuerzo institucional entonces va a haber un mensaje de que es posible dar ese paso hacia la legalidad y el cese de la lucha armada, y, por ende, la violencia”, concluyó.
Por ahora los retos se centran en lograr una sostenibilidad económica para los excombatientes, ya sea con propuestas desde las autoridades locales que impulsen los proyectos productivos y los emprendimientos, o de la mano del sector privado. También está la necesidad de que los firmantes de paz logren desarrollar sus propios procesos sociales y puedan acceder a todas las ofertas del Estado.
