A puertas de iniciar la nueva legislatura el próximo domingo 20 de julio, el gobierno del presidente Gustavo Petro se alista para presentar su esperado proyecto de ley para el sometimiento de bandas criminales. Se trata de una de las piezas clave de la política de paz total, que busca ofrecer alternativas judiciales diferenciadas a estructuras del crimen organizado.
Sin embargo, el borrador de 51 artículos contiene dos elementos especialmente sensibles: un trato excepcional para el Clan del Golfo —que no será considerado como un proceso de sometimiento ordinario— y un diseño institucional que concentra en el presidente de la República el poder exclusivo de decidir quién accede o no a los beneficios del proyecto.
Además, incluirá un nuevo esquema de “segundas oportunidades” para personas excluidas de anteriores procesos como Justicia y Paz o la Jurisdicción Especial para la Paz.
Tal como lo había contado Colombia+20 hace unas semanas y, de acuerdo con fuentes que conocieron el contenido preliminar del texto, el Gobierno propondrá dos caminos distintos: uno para bandas criminales urbanas —como las de Medellín, Quibdó y Buenaventura— (conocidas judicialmente como estructuras armadas organizadas de crimen de alto impacto (EAOCAI)), bajo un modelo clásico de sometimiento; y otro para grupos armados organizados al margen de la ley (GAOML), estructuras como el Clan del Golfo, que pese a no ser considerados grupos políticos, podrían acceder a un tratamiento especial con enfoque transicional y restaurativo, por tener unidad de mando, control territorial y operar en zonas de conflicto armado.
A eso se le suma que el proyecto contempla la figura de financiadores y colaboradores. Una figura parecida al que usa la JEP en los llamados “terceros civiles”.
“Para los efectos de esta ley, se considerará como financiadores a las personas que, sin integrar un grupo armado o una estructura criminal de alto impacto, hayan aportado recursos económicos para la conformación, el fortalecimiento o el desarrollo de actividades ilícitas de dichos grupos o estructuras. Quedan expresamente excluidas de esta definición las personas que hayan actuado bajo coacción o amenaza”, dice el documento.
Sobre el caso de miembros de las bandas criminales, la propuesta contempla que puedan salir de la cárcel si ya han cumplido entre cinco y ocho años de su pena y de se acogen a la ley de sometimiento. Entre los hombres que estarían acogidos por esta gabela está José Leonardo Muñoz, conocido Douglas, y cabecilla de ‘la Terraza’ que opera en el Valle de Aburrá.
Este viernes el texto se le presentará al Consejo de Política Criminal.
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La llave de acceso al proyecto, de acuerdo con lo que pudo establecer este diario, estará en manos del presidente Gustavo Petro. Según varias fuentes, será el jefe de Estado —todo indica que a través de resoluciones firmadas conjuntamente con la Oficina del Consejero Comisionado para la Paz— quien determine caso por caso quién puede acogerse al nuevo marco jurídico, tanto en el componente de bandas como en el que cobijaría al Clan del Golfo.
Este mecanismo de decisión unipersonal busca, además, blindarse frente a eventuales giros en la política de paz bajo un nuevo gobierno. Según las fuentes, una vez una persona o grupo acceda al proceso por decisión presidencial, se activará el principio de favorabilidad penal: así se derogue la ley o se desmonte la política, los derechos procesales adquiridos deberán mantenerse hasta el final del trámite judicial. Se trata de una fórmula que haría “irreversible” la inclusión de beneficiarios, incluso frente a un eventual cambio de administración.
¿Cómo se hará la selección?
El documento dice que la Fiscal General dirigirá las investigaciones con base en seis criterios, entre ellos, usar mecanismos de selectividad de la acción penal centrados en la investigación y juzgamiento de delitos cometidos por máximos responsables. Muy parecido a como funciona la Jurisdicción Especial para la Paz.
Así mismo, las investigaciones e imputaciones se harán determinando el rol y naturaleza del aporte de sus miembros.
“Las investigaciones deben analizar la estructura de la organización, el contexto social y político donde han desarrollado su actuación ilegal y la forma como se relacionan con otros grupos ilegales, institucionales, así como su articulación con economía licitas e ilícitas”, dice el documento.
A la luz del borrador, se entiende como máximos responsables a quienes hayan creado la organización al margen de la ley; quienes hayan creado los lineamientos y políticas ilícitas que orientan las actuaciones de la organización; quienes hayan dado aportes centrales para el funcionamiento de la organización y, por último aquello que hayan ejercido poder y mando sobre toda la estructura.
Obviamente todo esto debe pasar por el Congreso y por ello, el Ministerio de Justicia radicará el proyecto el próximo domingo 20 de julio. Antes de ello, el ministro Eduardo Montealegre tuvo varias reuniones con distintas entidades clave como la Fiscalía, el mismo consejero comisionado, Otty Patiño; y pocos representantes de la Comisión de Paz del Senado que acudieron al encuentro.
Tratamiento penal para Grupos Armados Organizados: Justicia transicional con la Fiscalía
Según el proyecto, el tratamiento penal para miembros de los Grupos Armas Organizados incluirá a quienes se desmovilicen como consecuencia de un acuerdo de paz suscrito con el Gobierno Nacional y a quienes fueron excluidos previamente de los procesos de justicia transicional de Justicia y Paz y de la Jurisdicción Especial para la Paz.
El borrador afirma que aquellos integrantes que sean máximos responsables en la comisión de graves violaciones a los derechos humanos y crímenes de guerra se les “aplicará una pena alternativa privativa de la libertad por un período mínimo de 5 años y no superior a 8 años”.
Y agrega: “Se tendrá en cuenta su grado de contribución en la transformación los territorios, la restauración del tejido social afectado, los actos tempranos de reparación a las víctimas y su colaboración efectiva en el esclarecimiento de los hechos ejecutados por el grupo armado”.
Los demás integrantes que no tengan un rol de mando, pero hayan actuado en la comisión de esos delitos, tendrían una pena alternativa de 2 a cinco 5 años.
Los que tengan delitos solo relacionados con la pertenencia al grupo —tales como delitos contra el régimen constitucional y legal, concierto para delinquir o aquellos que la autoridad judicial determine como equiparables— “podrán acceder de manera prioritaria al mecanismo de principio de oportunidad”.
A los excluidos de la JEP y Justicia y Paz “ se les aplicará una pena alternativa privativa de la libertad por un periodo mínimo 8 años y no superior a 10 años. En ningún caso, la sanción podrá ser inferior a la correspondiente en el régimen del cual fueron excluidos”.
Uno de los pilares del proyecto es que no se creará una nueva jurisdicción especial, como ocurrió con la JEP tras el Acuerdo de Paz con las antiguas FARC. En su lugar, el Gobierno propone que los procesos para grupos como el Clan del Golfo sean tramitados por la Fiscalía General de la Nación, particularmente a través de la Dirección Especializada de Justicia Transicional, una unidad creada en 2013 durante la gestión del propio Montealegre como fiscal general.
Esa dirección, en su momento, fue concebida para investigar y acusar a desmovilizados de paramilitares y guerrillas en el marco de la Ley de Justicia y Paz. Ahora, el Gobierno busca revivirla y adecuarla para construir, desde dentro de la justicia ordinaria, un modelo de transición que combine sanciones penales con elementos de verdad y reparación.
La propuesta incluye reformas legales para habilitar mecanismos dentro del sistema penal acusatorio —como principios de oportunidad condicionados o preacuerdos judiciales colectivos— que permitan manejar judicialmente a estructuras como el Clan del Golfo sin necesidad de tratarlas como simples bandas criminales ni como insurgencias.
Además, tendrán entrevistas con la Fiscalía donde deberán manifestar las “circunstancias de tiempo, modo y lugar en que hayan participado en los hechos delictivos cometidos con ocasión de su pertenencia a estos grupos”, también “la identidad de las víctimas de las que tenga conocimiento”.
También deben decir “fecha y motivos de su ingreso al grupo y los bienes que entregarán, ofrecerán o denunciarán para contribuir a la reparación colectiva de las víctimas”.
Después de ello, la Fiscalía tendrá un año para hacer un escrito de acusación y seis más para la “audiencia concentrada” y colectiva.
“La formulación de la acusación colectiva se concentrará en la determinación de los hechos y conductas, identificación de patrones de criminalidad y la participación diferenciada de los miembros del grupo armado en la ejecución de las conductas delictivas que conforman el patrón”, dice el borrador
Tres meses después, la autoridad judicial emitirá sentencia.
La idea del Ministerio se sustenta en que este enfoque tiene antecedentes, no implica costos fiscales elevados, y evitaría el choque político de crear una justicia transicional completamente nueva.
Pero esta fórmula tiene un obstáculo enorme: Se mueve en los límites del marco constitucional actual, especialmente luego de que la Corte limitara el uso de este tipo de mecanismos para estructuras no políticas cuando hizo la revisión de la ley de paz total en noviembre de 2023.
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Como ya se había revelado en Colombia+20 hace dos semanas entre las herramientas contempladas está la creación de un tipo de “colonias agrícolas” como escenarios de cumplimiento de penas, y la posibilidad de que los sometidos retengan hasta el 12% de sus bienes como incentivo a la entrega.
“El Gobierno podrá disponer de lugares especiales para el cumplimiento de medidas de aseguramiento y ejecución de las penas privativas de la libertad, en el marco de las negociaciones de paz adelantadas con los grupos armados organizados al margen de la Ley. Los lugares de reclusión deberán reunir condiciones de seguridad y austeridad, garantizando condiciones de dignidad humana y protección. La privación de la libertad podrá llevarse a cabo en espacios rurales o urbanos para la construcción de la paz y la transformación territorial, así como en colonias agrícolas o centros de armonización”, explica el texto.
Ese diseño mixto —que combina justicia retributiva (penas privativas de libertad) con justicia restaurativa (verdad y reparación)— también fue socializado, pero de acuerdo con varios congresistas con los que habló este diario, será muy difícil que el Congreso lo avale.
¿Qué requisitos tendrán que cumplir los Grupos Armados para este tratamiento penal diferenciado?
De acuerdo con el proyecto, el GAO deberá haberse desmovilizado y entregado la totalidad los bienes producto de la actividad ilegal. Además, debe poner a disposición del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar la totalidad de menores de edad que integraban el grupo.
A ello se suma que debe cesar toda interferencia al libre ejercicio de los derechos políticos y libertades públicas y cualquier otra actividad ilícita, incluido la renuncia a las economías ilícitas. Sobre este punto, dice el borrador, “sus miembros contribuyan en su transformación hacia economías legales y a la construcción de transformaciones territoriales”.
También deben liberar personas que tengan retenidas o secuestradas y suscribir un acta de aceptación de las condiciones establecidas en esta ley.
Por último, debe haber contribuido al esclarecimiento de la verdad relacionada con el hecho total mediante los instrumentos judiciales y extrajudiciales dispuestos para tal fin.
¿Cuáles serán las garantías a las víctimas?
De acuerdo con el borrador, las víctimas será reconocidas como tal conforme a la Ley 906 de 2004. “En todo caso, a quien acredite estar incluido en el Registro Único de Víctimas, no se le podrá controvertir su condición de tal”, dice el proyecto.
Tendrá calidad de intervinientes en varios puntos del proceso, podrán aportar pruebas, recibir asesoría, contar con acompañamiento psicológico, ser tratadas con dignidad.
El mecanismo de contribución a la verdad sería el Mecanismo no judicial de contribución a la verdad y la memoria histórica del Centro Nacional de Memoria Histórica. Este es un instrumento creado por la Ley 1448 de 2011 (Ley de Víctimas y Restitución de Tierras) para recoger, sistematizar y analizar las versiones y testimonios de distintos actores del conflicto armado, con el fin de contribuir al esclarecimiento de la verdad, la dignificación de las víctimas y la construcción de memoria histórica.
A esto se suma que todos los que estén cobijados deberán suscribir un acuerdo de contribución a la verdad. “Para acceder a los tratamientos penales diferenciados y beneficios por colaboración eficaz de esta ley, será indispensable suscribir el Acuerdo de Contribución a la Verdad Histórica y Reparación y participar efectivamente en dicho Mecanismo, requisitos que la autoridad judicial evaluará al conceder los tratamientos penales especiales y demás beneficios, según sea el caso”, dice el borrador.
Así mismo, habrá una articulación con la jurisdicción indígena.
Otro de los elementos novedosos del borrador es la creación de un esquema de “segundas oportunidades” que permitiría reincorporar a personas que quedaron excluidas de anteriores procesos de justicia transicional, como la Ley de Justicia y Paz o la Jurisdicción Especial para la Paz (JEP).
“Quienes fueron excluidos previamente de los procesos de justicia transicional de Justicia y Paz y de la Jurisdicción Especial para la Paz antes de la entrada en vigencia de esta ley, y manifiesten su voluntad mediante acta de compromiso suscrita ante la Oficina Comisionada de Paz dentro de los seis (6) meses siguientes a la entrada en vigencia de esta ley. Para su admisión deberán demostrar contribuciones efectivas a los derechos de las víctimas, particularmente en materia de verdad, reparación y no repetición y abstenerse de cometer nuevos delitos”, dice el borrador.
El Gobierno plantea esta medida como una forma de cerrar vacíos institucionales y permitir que quienes por razones procesales, administrativas o políticas no pudieron acogerse en su momento, puedan ahora hacerlo bajo condiciones nuevas.
El problema es que la figura abre la puerta a interpretaciones polémicas. Según las fuentes que conocieron el borrador, este mecanismo también podría beneficiar a personas que, habiendo firmado el Acuerdo de Paz, posteriormente se rearmaron.
Uno de los ejemplos mencionados en los pasillos del Congreso podría ser el de Andrey Avendaño, quien, aunque firmó el Acuerdo de Paz, se apartó del mismo y hoy se encuentra vinculado a la disidencia Estado Mayor de los Bloques y Frente, un grupo en proceso de diálogo con el Gobierno. La posibilidad de que personas en su misma situación accedan a un nuevo marco transicional genera preocupación entre quienes fue socializado el borrador.
Iván Márquez sería otra reincidente que se beneficiaría con este componente en el que se plantea que tendrían que firmar un acta de compromiso antes de seis meses desde la entrada en vigencia de la ley. según el borrador, se les aplicará una pena alternativa privativa de la libertad por un periodo mínimo de ocho años y no superior a 10 años.
Aunque aún no se conoce la respuesta de los grupos armados sobre este proyecto, el jueves, la Coordinadora Nacional Ejército Bolivariano (CNEB), disidencia que comanda Walter Mendoza y que está en un proceso de paz con el Gobierno, sí se refirió al tema a través de una carta.
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En la misiva, afirman que no está claro cuál es el marco jurídico y que, para ellos, la discusión de ese proyecto, no se había agotado.
“Para nuestra delegación no ha sido claro el Gobierno en la construcción de un acuerdo jurídico que beneficie un colectivo de hombres y mujeres para resolver situaciones específicas por la justicia (...) Encontramos compleja la radicación de un proyecto de ley que busque soluciones judiciales, sin que previamente se haya agotado la discusión llegando a consensos y disensos, sin que haya sido aprobado por la plenaria de la mesa y adoptado por un acuerdo de la misma; ruta que está pendiente de efectuarse”, dice la carta.
Los acuerdos con las bandas criminales
Sobre las bandas, los beneficios solo aplican para quienes estén incluidos en listados oficiales remitidos por la Oficina del Alto Comisionado para la Paz y se sometan antes del 31 de diciembre de 2026.
Los acuerdos de desmantelamiento deben ser suscritos entre los jefes de estas estructuras y la Fiscalía General, e incluir información detallada y corroborada sobre su funcionamiento, redes, bienes, financiadores, colaboradores, así como un plan para cesar actividades ilegales, entregar a niños reclutados, reparar colectivamente a las víctimas y aportar verdad sobre otras organizaciones.
Para acceder a los beneficios penales, los integrantes deben cumplir con una colaboración eficaz, entregar bienes, cesar toda actividad delictiva, aceptar responsabilidades y participar en mecanismos de justicia restaurativa y verdad, incluyendo los mecanismos no judiciales de contribución a la memoria histórica.
El juez podrá reducir hasta en un 60% la pena impuesta, dependiendo del grado de colaboración, el aporte a la verdad y reparación, y el tipo de procedimiento abreviado adoptado.
Quienes hayan cumplido ocho años de prisión o dos quintas partes de su condena, y hayan contribuido al desmantelamiento de estructuras y a la satisfacción de los derechos de las víctimas, podrán solicitar libertad condicional, siempre que estas acciones hayan sido verificadas por la Fiscalía y el juez.
Finalmente, el procedimiento se activará mediante acuerdos de paz suscritos entre voceros de la estructura criminal y el Gobierno, quienes deberán entregar listados de integrantes, colaboradores y financiadores con información operativa y patrimonial para que la Fiscalía inicie el proceso correspondiente.
Tratamiento especial para manifestantes de la “primera línea”
El tratamiento especial para personas procesadas o condenadas por hechos ocurridos en el marco de disturbios públicos o del ejercicio del derecho a la protesta social busca ofrecer un procedimiento diferenciado, orientado al esclarecimiento de los hechos y a la reparación colectiva con enfoque territorial. Este beneficio se aplicará a quienes hayan participado en protestas y estén siendo investigados o hayan sido condenados por conductas relacionadas con esas manifestaciones.
Para acceder al tratamiento especial, los interesados deben firmar un acta de compromiso ante la Fiscalía en la que se obliguen a colaborar con la verdad y participar en procesos de reparación. En ciertos casos, se podrá aplicar el principio de oportunidad, especialmente para delitos menores como lesiones leves, daño en bien ajeno, obstrucción de vías, uso de objetos peligrosos, asonada o violencia contra servidor público, entre otros.
Para delitos más graves, no contemplados en ese listado, se podrá reducir la pena hasta en un 70%, según la gravedad del hecho, el grado de participación, los esfuerzos por reparar a las víctimas o bienes públicos, la contribución a la transformación del territorio y la colaboración con la justicia. Las condiciones se definirán caso a caso mediante acuerdos con la Fiscalía. Además, las personas condenadas podrán acceder a libertad condicional una vez hayan cumplido al menos dos años de prisión efectiva.
Aunque el texto completo del proyecto sería radicado este domingo 20 de julio, el Gobierno aún no ha logrado consolidar mayorías claras para impulsarlo. Ni siquiera entre sus aliados.
Si el proyecto avanza, reconfiguraría de forma profunda la manera en que el Estado se relaciona con actores armados no políticos. Si se hunde, marcaría un revés estratégico para el gobierno Petro en su intento de cerrar el capítulo de la violencia urbana y de las estructuras criminales de alto impacto.
En cualquier caso, el debate apenas comienza. Y promete ser, como el proyecto mismo, tan político como jurídico.
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