[Análisis] El control fiscal después de la Constitución del 91: todo cambió para seguir igual

En el artículo 267 de la Constitución Política de 1991 se estableció que el control fiscal es una función pública que tiene por objetivo vigilar la gestión fiscal de la administración y de los particulares que manejen recursos de la nación. Se agregó que dicho control se ejercerá en forma posterior y selectiva. Con este nuevo concepto de control se buscaba generar mejores condiciones para que la Contraloría pudiera cumplir con su misión de garantizar el buen uso de los recursos públicos, enfrentando la corrupción y evitando la asignación caprichosa de los mismos.

Esta conceptualización significó un cambio sustancial si se compara con el control fiscal que la Contraloría General de la República (CGR) ejerció, incluso desde su creación en 1923. Efectivamente, durante cerca de siete décadas el control se caracterizó por ser exhaustivo y universal. El primer concepto incluye el control previo (antes de que actúe la administración), el perceptivo y el posterior (después de la actuación de la administración).

Por otra parte, el control universal hace referencia al requerimiento de que todo se puede y se debe controlar. Esta noción era la justificación para que la Contraloría estuviera de forma permanente en las entidades vigiladas e implicaba, además, que no se definieran criterios para el ejercicio de las auditorías.

Las críticas al control fiscal tradicional se empezaron a generar en el importante informe de finanzas intergubernamentales Wiesner-Bird, que se presentó a principios de los 80. Aquí se planteaba la necesidad de hacer más ágil, eficiente y oportuna la ejecución del gasto público; la importancia de acabar con la coadministración como efecto del control previo y evitar las contradicciones en sus pronunciamientos en las distintas instancias del organismo de control.

Las modificaciones establecidas en la Constitución Política llevaron a otra serie de cambios institucionales que buscaban caracterizar a la Contraloría como una entidad de carácter técnico. Así, por ejemplo, se estableció que el contralor será elegido por el Congreso en pleno, de terna integrada por candidatos presentados por las altas cortes, prohibiendo, además, su reelección para el período inmediato; debido a que la Contraloría no tendría oficina permanente en las entidades vigiladas, se obligó a que todas las entidades públicas tengan una oficina de control interno; se creó la Auditoría General de la República para vigilar a las contralorías y se creó la Contaduría General de la Nación, separando a la Contraloría de la elaboración de los estados contables, etc.

Las medidas anteriores llevaron a una reducción considerable de la planta de personal pasando de más de 11.000 funcionarios a 5.500. Sin embargo, hay que reconocer que esta cifra es todavía muy elevada, si se tiene en cuenta que los municipios y departamentos contaban con su propia contraloría. Fue después de la implementación de la ley 617 del 2000 que se redujo drásticamente el número de contralorías, llegando hoy a 63, que están en los departamentos y las principales ciudades.

La implementación de los lineamientos que se definieron en la Constitución Política no fue una tarea fácil. Se pueden destacar dos razones. Se adoptaron los cambios que se estaban dando en la GAO (Goverment Accountability Office, la Contraloría de los Estados Unidos), repitiendo la historia, pues en la creación de la CGR, con la Misión Kemmerer, se adoptó la misma filosofía de control de la GAO, que había sido creada en 1921. Por otra parte, no hubo una adecuada capacitación a los funcionarios para modificar la cultura de control, lo que tuvo como consecuencia el continuar realizando las auditorías con los mismos criterios y procedimientos que se tenía en el pasado.

Por esta razón, en interpretación de la Corte Constitucional, se prohibió a la Contraloría ejercer la función preventiva del control fiscal al asimilarlo al control previo. Para contrarrestar esta situación, se presentó en el Congreso de la República el acto legislativo No. 04 de 2019 que buscó desarrollar una normativa que le diera vía libre al control preventivo y concomitante, en tiempo real, para que la Contraloría pueda actuar con criterio preventivo y no llegar cuando los hechos ya estuvieran consumados. Los resultados están por verse.

¿Pero cuál ha sido el rol del control fiscal en la reducción de la corrupción? Al mirar los informes de transparencia internacional para Colombia durante los años 1995 (primer informe del índice de percepción de la corrupción –IPC–) y 2020, no se evidencia un cambio importante en la mejora del indicador. En efecto, el IPC, que clasifica a los países menos corruptos con puntajes cercanos a 100, presenta a Colombia en el puesto 31 (entre 41 países), con 34 puntos en 1995 y en el puesto 92 (entre 180 países), con 39 puntos en 2020. Con estos datos se destaca que en materia de control fiscal todo cambió para seguir igual.

* Profesor de la Facultad de Ciencias Económicas e investigador del Centro de Investigaciones para el Desarrollo de la Universidad Nacional.

En el artículo 267 de la Constitución Política de 1991 se estableció que el control fiscal es una función pública que tiene por objetivo vigilar la gestión fiscal de la administración y de los particulares que manejen recursos de la nación. Se agregó que dicho control se ejercerá en forma posterior y selectiva. Con este nuevo concepto de control se buscaba generar mejores condiciones para que la Contraloría pudiera cumplir con su misión de garantizar el buen uso de los recursos públicos, enfrentando la corrupción y evitando la asignación caprichosa de los mismos.

Esta conceptualización significó un cambio sustancial si se compara con el control fiscal que la Contraloría General de la República (CGR) ejerció, incluso desde su creación en 1923. Efectivamente, durante cerca de siete décadas el control se caracterizó por ser exhaustivo y universal. El primer concepto incluye el control previo (antes de que actúe la administración), el perceptivo y el posterior (después de la actuación de la administración).

Por otra parte, el control universal hace referencia al requerimiento de que todo se puede y se debe controlar. Esta noción era la justificación para que la Contraloría estuviera de forma permanente en las entidades vigiladas e implicaba, además, que no se definieran criterios para el ejercicio de las auditorías.

Las críticas al control fiscal tradicional se empezaron a generar en el importante informe de finanzas intergubernamentales Wiesner-Bird, que se presentó a principios de los 80. Aquí se planteaba la necesidad de hacer más ágil, eficiente y oportuna la ejecución del gasto público; la importancia de acabar con la coadministración como efecto del control previo y evitar las contradicciones en sus pronunciamientos en las distintas instancias del organismo de control.

Las modificaciones establecidas en la Constitución Política llevaron a otra serie de cambios institucionales que buscaban caracterizar a la Contraloría como una entidad de carácter técnico. Así, por ejemplo, se estableció que el contralor será elegido por el Congreso en pleno, de terna integrada por candidatos presentados por las altas cortes, prohibiendo, además, su reelección para el período inmediato; debido a que la Contraloría no tendría oficina permanente en las entidades vigiladas, se obligó a que todas las entidades públicas tengan una oficina de control interno; se creó la Auditoría General de la República para vigilar a las contralorías y se creó la Contaduría General de la Nación, separando a la Contraloría de la elaboración de los estados contables, etc.

Las medidas anteriores llevaron a una reducción considerable de la planta de personal pasando de más de 11.000 funcionarios a 5.500. Sin embargo, hay que reconocer que esta cifra es todavía muy elevada, si se tiene en cuenta que los municipios y departamentos contaban con su propia contraloría. Fue después de la implementación de la ley 617 del 2000 que se redujo drásticamente el número de contralorías, llegando hoy a 63, que están en los departamentos y las principales ciudades.

La implementación de los lineamientos que se definieron en la Constitución Política no fue una tarea fácil. Se pueden destacar dos razones. Se adoptaron los cambios que se estaban dando en la GAO (Goverment Accountability Office, la Contraloría de los Estados Unidos), repitiendo la historia, pues en la creación de la CGR, con la Misión Kemmerer, se adoptó la misma filosofía de control de la GAO, que había sido creada en 1921. Por otra parte, no hubo una adecuada capacitación a los funcionarios para modificar la cultura de control, lo que tuvo como consecuencia el continuar realizando las auditorías con los mismos criterios y procedimientos que se tenía en el pasado.

Por esta razón, en interpretación de la Corte Constitucional, se prohibió a la Contraloría ejercer la función preventiva del control fiscal al asimilarlo al control previo. Para contrarrestar esta situación, se presentó en el Congreso de la República el acto legislativo No. 04 de 2019 que buscó desarrollar una normativa que le diera vía libre al control preventivo y concomitante, en tiempo real, para que la Contraloría pueda actuar con criterio preventivo y no llegar cuando los hechos ya estuvieran consumados. Los resultados están por verse.

¿Pero cuál ha sido el rol del control fiscal en la reducción de la corrupción? Al mirar los informes de transparencia internacional para Colombia durante los años 1995 (primer informe del índice de percepción de la corrupción –IPC–) y 2020, no se evidencia un cambio importante en la mejora del indicador. En efecto, el IPC, que clasifica a los países menos corruptos con puntajes cercanos a 100, presenta a Colombia en el puesto 31 (entre 41 países), con 34 puntos en 1995 y en el puesto 92 (entre 180 países), con 39 puntos en 2020. Con estos datos se destaca que en materia de control fiscal todo cambió para seguir igual.

* Profesor de la Facultad de Ciencias Económicas e investigador del Centro de Investigaciones para el Desarrollo de la Universidad Nacional.