¿Cómo se puede mejorar la regla fiscal?

Las presiones por la agitación social en la región, sumadas a las tensiones económicas derivadas del coronavirus y los conflictos petroleros, complican la política fiscal de los países porque conllevan a que los gobiernos se vean obligados a introducir cambios en la estructura de gastos para hacerle frente a estas coyunturas.

En este nuevo escenario, Alberto Carrasquilla, ministro de Hacienda, advirtió que se hace necesario “perfeccionar” el lenguaje de la regla fiscal. “El castellano de la regla fiscal es antiguo (…) todo está perfecto, de pronto hace falta echarle una modernizada”, dijo en un evento reciente.

Es claro que, al no poder contener el crecimiento de la deuda, en los niveles establecidos por la regla fiscal, el Gobierno espera abrir el debate sobre los alcances de este mecanismo, que ha sido muy importante para el manejo fiscal y macroeconómico del país, pero que hoy afronta dudas sobre su eficacia y pertinencia. Carrasquilla recordó que la regla fiscal se hizo en un escenario de deuda pública de 34 % como proporción del PIB y las obligaciones van por un nivel de 50 %. Señaló que muchas deudas hay que meterlas en la “racionalidad financiera del país”.

Este gobierno encontró una cantidad de deudas por fuera del balance que son costosas desde el lado que se les quera mirar, en palabras del funcionario para referirse a las obligaciones ineludibles de las sentencias judiciales falladas y los costos de la salud: las primeras pueden llegar a costar $10 billones y las segundas unos $7 billones. Para hacer menos costosas esas obligaciones, algunas a tasas del 30 % de usura, se emite deuda para bajar esas obligaciones a tasa de mercado de 5 % en promedio. Estos factores han contribuido a la expansión de la deuda. “La regla fiscal merece una discusión”, sentenció Carrasquilla

El enfoque principal de la regla fiscal “es reducir la volatilidad de los ciclos económicos al permitir a la política fiscal responder a ciertos choques”, explicó Renzo Merino, analista de Moody’s para Colombia. El consenso generalizado es que el concepto de regla fiscal es importante, pero también nadie discute que hay que modernizarla y ponerla a tono con los tiempos actuales. “Cuando se diseñó la regla fiscal actual en 2011-2012, no se preveía que los precios de los commodities (bienes básicos) como el petróleo, en el caso de Colombia, cayeran tanto en unos pocos años y que eso conlleve al fin del ciclo del precio de los commodities: eso también cambio la realidad del crecimiento de Colombia”, señaló Merino.

Antes del desplome del precio del petróleo, la economía colombiana mostraba expansiones de 4,5 %, mientras que ahora difícilmente el PIB crece un poco por encima de 3 %. “La regla fiscal en ese momento actuó como debía: permitió al Gobierno suavizar el choque al permitir déficits mayores que en tiempos normales, para así tener una política contra cíclica; eso sí, conllevó a que la métrica de deuda del Gobierno se deteriora”, explicó Merino.

Hay un relativo consenso alrededor de la idea de que la regla ha perdido efectividad. “Llevamos siete años cumpliendo las metas, y sin embargo, la deuda del Gobierno nacional se ha movido en la dirección incorrecta, pasando de 35 % del PIB en 2012 a más de 50 % hoy”, indicó el economista Michel Janna, presidente del Autorregulador del Mercado de Valores de Colombia (AMV).

Las metas actuales de la regla fiscal llevan a déficits muy bajos que incentivan la acumulación de pasivos costosos al no pagar algunos gastos, piensa el Gobierno.

“La lógica del diseño actual es que, al mantener controlado el déficit, la deuda pública pueda ir bajando. Pero la realidad es que esa relación se ha roto, entre otros, por cambios en algunas prácticas contables. Por eso, en vez de depender de esa carambola, valdría la pena pensar mejor en fijar metas directamente a la relación deuda pública sobre PIB”, sostiene Janna.

Para Luis Fernando Mejía, exdirector de Planeación Nacional y ahora de Fedesarrollo, se hace necesario incorporar la deuda explícitamente en la regla fiscal, “esto por cuanto lo que se ha visto en los últimos años ha sido un aumento constante de la deuda pública como proporción del PIB a pesar de la reducción del déficit fiscal, especialmente en los últimos dos años. Así que habría que revisar esa conveniencia de tener también una meta que no sea solamente de déficit fiscal sino también de un nivel de deuda que sea compatible con nuestro nivel de calificación actual”.

Desde la academia también se escuchan voces que hablan de una modernización de la regla fiscal porque, como dice Carrasquilla, “hay cosas que se pueden perfeccionar”.

“La regla fiscal debe ajustarse de acuerdo con las actualizaciones que se hacen en términos de contabilidad de las finanzas públicas alrededor del mundo, pero también es cierto que hay algunas categorías que claramente sí deberían estar incluidas en el déficit fiscal y no se está haciendo en la actualidad”, argumenta Alejandro Useche, profesor asociado de la Universidad del Rosario.

Menciona males “terriblemente perjudiciales” como la corrupción, la malversación de fondos, el despilfarro del erario, la evasión y la elusión tributaria.

¿Dónde actuar?

Según el ministro de Hacienda, varios son los puntos en que se debe trabajar en una eventual “modernización” de la regla fiscal.

Para Carrasquilla se hace necesario examinar la inconsistencia entre las metas de déficit y el comportamiento de la deuda; que el déficit total no sea determinando por variables no observables, que se pueda reducir el gasto al desacumular pasivos costosos, como el caso de las sentencias judiciales y los costos del sector salud. Por último, deben analizarse los desbalances dentro del gobierno general, “la regla fiscal mira al gobierno local y no al nacional”, resalta.

Considera que la regla fiscal está enfocada en metas de corto plazo, por lo cual genera sesgos contra la inversión. La implementación de este instrumento está asociado con una disminución de la inversión, arguye.

A juicio de Merino, de la firma Moody’s, ahora que hasta el Gobierno ha perdido espacio fiscal porque las métricas de deuda empeoraron, “el enfoque de la regla fiscal debería ser uno en el que trate de suavizar el ciclo económico, o si es que ya el enfoque de la regla fiscal debería imponer límites para contener el aumento de las métricas de deuda”. Janna estima que la regla debe contemplar la forma como se determinan variables claves como el PIB potencial o el precio de largo plazo del petróleo. “La simplificación de algunos de los subcomités de la regla, o el ejercicio de la secretaría técnica del comité consultivo por parte de personas independientes al Ministerio”, propone el presidente del AMV.

Para Fedesarrollo es vital aumentar la independencia del comité de regla fiscal que hoy depende de los insumos que le provee el equipo técnico del Ministerio de Hacienda. “Ojalá se pudiera tener un equipo administrativo, independiente del Ministerio que le sirviera de insumo al comité para poder solicitar y analizar la información relevante para la toma de decisiones”, propone Mejía. Pese a estar de acuerdo con una “modernización” del instrumento, Luis Fernando Mejía no cree “que sea un buen tiempo para revisar las metas puntales de déficit fiscal por cuanto es un momento en el cual los mercados están solicitando que el Gobierno continúe ajustando su déficit para reducir la deuda hacia adelante. Y esas discusiones en las metas puntales, creo, se deben dar en otros momentos, no en la coyuntura en donde de nuevo está el mercado exigiendo un avance paulatino en la consolidación fiscal”.

Moody’s destaca que hay varios aspectos de la política fiscal del país que son importantes: uno puede ser cómo se ejecuta esta bajo el marco de la regla, y el otro, la discreción del Gobierno para conducirla. “Lo que nosotros analizamos desde el año pasado cuando decidimos estabilizar la perspectiva de la calificación de Baa2 del Gobierno de Colombia fue que nuestra expectativa del comportamiento a futuro de la política fiscal es que la administración tratará de mantener balances primarios objetivos que, acompañados con un crecimiento económico de alrededor de 3 % o más, deberían apoyar a la estabilidad de las métricas de deuda”.