Los dos primeros años de la administración Duque muestran resultados positivos en algunos campos, entre ellos en el manejo de la peor crisis económica de la historia por causa de la pandemia del COVID-19, pero también vacíos y resultados negativos.
En general, conviene resaltar que hasta comienzos de este año la tendencia a la recuperación económica era visible, siguiendo una senda que se había iniciado a fines de la administración Santos. El golpe de la pandemia ha sido severo: generó la peor caída de la actividad económica en el segundo trimestre y se reflejará en el conjunto del año en la peor recesión de la historia (una caída del PIB del -6 % al -8 %).
Por el lado positivo, de acuerdo con todos los organismos internacionales, Colombia es, con Chile, una de las dos economías grandes y medianas de la región que tendrán el desempeño menos desfavorable. En esta tarea, el Banco de la República ha desempeñado un papel positivo, garantizando la liquidez de la economía y reduciendo las tasas de interés. La mayor parte de las previsiones indica, sin embargo, que en 2021 se recuperará solo una parte de la caída que se experimentará durante el presente año.
En materia de empleo, aunque la caída se amortiguó un poco en mayo y junio, la situación sigue siendo dramática: se han perdido más de cuatro millones de puestos de trabajo y, pese a su ligera mejoría en junio, la tasa de desempleo está en uno de los niveles más altos de la historia. La consecuente pérdida de ingresos de sectores pobres y vulnerables en las ciudades ha sido considerable y se espera que los niveles de pobreza por ingresos aumenten desde el 29 % al 34 %, según la CEPAL, o quizá más de acuerdo con otros analistas. Se perderá así el avance en reducción de la pobreza de la última década.
El Gobierno ha amortiguado la baja de ingresos de los sectores pobres con los programas tradicionales como Familias en Acción y Adulto Mayor, y con nuevos programas, como la devolución del IVA a los hogares de bajos ingresos, el programa de Ingreso Solidario a hogares vulnerables y la garantía de acceso a agua de los sectores pobres. Uno de los efectos positivos es la bancarización de un grupo creciente de hogares, ya que los apoyos de ingresos se reciben a través de cuentas y tarjetas bancarias. El Gobierno puso también en marcha el subsidio al empleo para las empresas más afectadas por la crisis.
Todas estas medidas han sido acertadas. Mi crítica principal es que llegaron en forma tardía y sus beneficios son reducidos. Se debe hacer tránsito a un ingreso mínimo estable para un conjunto más amplio de familias que los programas tradicionales. Por su parte, aunque el ingreso solidario ha llegado cada vez más a la población objetivo, el de empleo ha favorecido a menos de la mitad de los trabajadores que se buscaba beneficiar con la medida.
Dado el deterioro dramático del empleo, el puntal de cualquier política de reactivación tiene que ser la generación de nuevos puestos de trabajo. El Gobierno ha anunciado un plan de recuperación, pero sus elementos no se conocen todavía con precisión. Es necesario apoyar, en particular, a las micro y pequeñas empresas, incluso con créditos parcialmente no reembolsables o con un subsidio complementario a la generación de empleo. Y esta iniciativa debe estar acompañada de programas de empleo de emergencia que se ejecuten en conjunto con los gobiernos municipales y que se orienten, en particular, a los dos grupos más afectados por la caída en el empleo: las mujeres y los jóvenes.
El programa de garantías crediticias ha sido importante, aunque solo se ha cumplido parcialmente y debe ampliarse durante la reactivación. Debe estar acompañado de otro que aporte temporalmente capital (o créditos respaldados por acciones de las empresas) a empresas viables y, especialmente, estratégicas, como las de servicios públicos, aviación y quizás otras de transporte. Este programa podría ser manejado por Bancóldex y la Financiera de Desarrollo Nacional. Cabe anotar que esta última entidad ha estado particularmente ausente durante la crisis.
Desde el punto de vista social, conviene resaltar dos logros adicionales al apoyo a los ingresos de los sectores pobres y vulnerables. El primero son los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET) en las zonas de conflicto, la principal contribución de la administración Duque a la paz, un área en donde la acción del Gobierno ha sido ambigua en varios momentos.
El segundo es la expansión del programa de vivienda: los 200.000 subsidios anunciados por el Gobierno para los próximos dos años se suman a los más de 70.000 que ya se han entregado durante la administración Duque, con lo cual se constituirá en el mayor programa público de vivienda de la historia.
Debo resaltar, sin embargo, que el avance de los PDET contrasta con las mínimas acciones en materia de acceso a tierras contempladas en el Acuerdo de Paz, así como el muy lento avance del catastro multipropósito para formalizar los títulos de propiedad rural. Ha habido también pocas acciones adicionales con fuerte efecto redistributivo en el mundo rural, como la inversión en vías terciarias o la mejora de los mecanismos de transferencia de tecnología y el apoyo a la asociatividad de los campesinos. Por lo demás, un programa ambicioso de vías terciarias sería un excelente programa para la reactivación económica.
No ha tenido un buen desempeño el sector agropecuario ni mucho menos el manufacturero, que se habían anunciado como puntales del proceso de desarrollo productivo. Y existe el enorme reto de compensar con nuevas exportaciones la caída de las ventas externas de petróleo y el colapso del único renglón de exportaciones no petroleras que tenía un fuerte dinamismo antes de la crisis: el turismo.
Este es un tema crítico para consolidar la reactivación, que podría verse frenada por el elevado déficit comercial del país. Por lo demás, dada la importancia de los mercados regionales para las exportaciones, especialmente de manufacturas, sorprende la escasa atención prestada a los procesos de integración.
En un tema relacionado, la Misión de Sabios lanzó muy buenas recomendaciones en un área donde el país está muy atrasado: la escasísima inversión en ciencia y tecnología, así como en innovaciones productivas relacionadas. Falta todavía una agenda detallada de cómo se van a implementar esas recomendaciones.
En materia ambiental, un área de fuerte avance ha sido la creciente generación eléctrica con plantas eólicas y solares, que se hizo efectiva en las dos subastas de 2019. Gracias a ellas y a los planes en marcha, se espera que la participación de estas fuentes en la generación eléctrica pase del 1 % en 2018 al 12 % en 2022, el mayor salto porcentual en el mundo. Este avance contrasta con la incapacidad de poner freno a la deforestación, que es nuestra mayor contribución al cambio climático; un fracaso que, por supuesto, comparten todos los gobiernos anteriores.
Queda, por último, pero no menos importante, el tema fiscal. Aquí hay algunas acciones positivas, como la negociación de créditos internacionales a buenas tasas y el uso de recursos extraordinarios de origen interno. Lo negativo ha sido la poca información pública sobre el gasto efectivo de los recursos de las emergencias económicas y su detalle por rubros: salud, apoyo a hogares pobres y vulnerables, subsidios al empleo, contribuciones fiscales a los programas de garantías y subsidios crediticios.
Tampoco ha habido anuncios claros de cómo se espera manejar la tributación hacia el futuro. Un tema esencial, tanto para estabilizar la deuda pública como para las mayores necesidades de gasto público que se han hecho evidentes; entre ellos los programas de empleo durante la reactivación, el de ingreso mínimo garantizado, los mayores recursos para ciencia y tecnología, y vías terciarias, para mencionar algunos.
Por este motivo, he sido partidario de suspender los beneficios otorgados en la reforma tributaria del año pasado, de establecer algunos impuestos de emergencia (a asalariados de altos ingresos, a empresas que han tenido utilidades extraordinarias durante la crisis y a transacciones digitales internacionales) y comenzar a discutir desde ya una reforma tributaria estructural, que debe generar al menos tres puntos del producto interno bruto.
Esta última debe ser, además, altamente progresiva y enfocarse, por lo tanto, en eliminar una gran cantidad de beneficios tributarios a ciertos sectores, empresas, y asalariados y pensiones elevadas, y crear un impuesto al patrimonio generalizado, como el que tuvo el país hasta los años 80.
* Economista y exministro de Hacienda.