El enredo con las vigencias futuras

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La falta de infraestructura ha sido históricamente un cuello de botella para el desarrollo y la competitividad en Colombia, a pesar de tratarse de un bien que puede resolver la mayoría de los problemas urgentes del país. Un cálculo de Fedesarrollo llegó a la conclusión de que un aumento de la inversión en las obras civiles empujaría el crecimiento de la economía hasta en 0,7 puntos porcentuales en el mejor de los casos.

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Los últimos gobiernos decidieron darle un lugar importante a este problema en su lista de prioridades y, en el afán por resolverlo, inyectaron billones en recursos públicos. Esos compromisos dejaron desfinanciado el sector transporte y su funcionamiento de aquí a 2040. Las alarmas se encendieron este año, cuando el presupuesto de la Agencia Nacional de Infraestructura (ANI), que es la entidad encargada de estos contratos, creció 56 %, mientras el Instituto Nacional de Vías (Invías) pasó de recibir $2 billones a $400.00 millones.

La ministra de Transporte, Ángela María Orozco, anunció en octubre que se sentarían con las empresas que conforman las concesiones, es decir, las encargadas de la construcción y la operación de los corredores, para revisar la posibilidad de restituirle a la nación las vigencias futuras que se han transferido a los proyectos en los casos en que las obras están atrasadas.

Las vigencias futuras son una autorización que tiene el Estado para asumir compromisos que se pagarán en los años siguientes con el presupuesto general. Aunque la figura se creó hace más de 20 años, tomó fuerza en la década pasada, con el boom de la infraestructura, pues, por tratarse de proyectos que se ejecutan a largo plazo, el Gobierno se podía permitir reservar con antelación un porcentaje del dinero que maneja cada año para ir pagando la obra.

En los contratos de la última ola de concesiones viales (4G), que comenzó en 2012 con la definición del régimen jurídico de las asociaciones público-privadas (APP), quedó establecido que los proyectos se dividirían en unidades funcionales y que, por tratarse de una modalidad que no reconoce anticipos, el contrato se liquidaría progresivamente en la medida en que el contratista pusiera en servicio esas unidades.

El Ministerio de Hacienda reveló que desde entonces el Consejo Superior de Política Fiscal (Confis) ha autorizado al Gobierno un monto máximo que puede comprometer cada año para el pago de dichos contratos. Ese valor comenzó en $1,7 billones en 2016 y está proyectado hasta 2040, cuando se transferirán más de $600.000 millones. Para este año se pagarán $2,3 billones en vigencias futuras, 53 % más de lo asignado en 2018 ($1,5 billones). Sin embargo, la suma de los compromisos tocará su punto más alto en 2027: $4,37 billones.

Dado que algunos proyectos tienen retrasos importantes, pero se ha seguido reservando el dinero para los pagos pactados anualmente, el Ministerio de Transporte revisó la posibilidad de disponer de esos recursos, que se depositan en una fiducia mientras se normaliza la ejecución de las obras. Aquí figuran, por ejemplo, la vía Santana-Mocoa-Neiva, que debía haberse terminado para esta fecha y apenas va en el 5,2 %, o la transversal del Sisga, que según cronograma debería tener un avance de 99,5 % y está en 40,7 %.

Hasta el momento no se conocen mayores detalles. El Ministerio de Hacienda se negó a dar declaraciones sobre el tema y el Ministerio de Transporte no quiso entregar datos más allá de la confirmación del inicio del proceso con las concesiones para liberar recursos. Hace un mes, el entonces viceministro de Infraestructura, Manuel Gutiérrez, hoy presidente de la ANI, explicó que el proceso consistía en cambiar la fuente de pago, lo cual “implica que se aplazan los pagos tres o cuatro años, pero no se afecta el modelo financiero”, aunque sí involucra modificaciones contractuales.

Por su parte, la ministra Orozco señaló que estaban revisando las posibilidades y que próximamente harán pública la meta del monto de vigencias futuras que esperan se restituya al Estado, pues, comentó, de otra forma no será posible firmar nuevos contratos de APP: “Tengo hipotecado el presupuesto hasta 2040 por vigencias futuras. No tengo un peso”.

Una persona vinculada a una de las concesiones viales, que pidió no ser nombrada, le confirmó a El Espectador que el Gobierno le propuso pagarle con títulos de deuda pública (TES) las vigencias futuras de un proyecto en curso que están próximas a vencerse. El ministro de Hacienda, Alberto Carrasquilla, aseguró en el marco del XVI Congreso Nacional de la Infraestructura que, desde el punto de vista financiero, las vigencias futuras eran costosas para el Estado y las comparó con los TES, para concluir que no tenían un diferencial de precio, pero sí un efecto fiscal diferente.

Sin embargo, este diario supo de otra concesión a la que se le planteó la opción y, aunque estuvo de acuerdo con ella, no pudo materializarla. Los pagos y plazos de las vigencias futuras no sólo quedan en el contrato entre el Gobierno y la concesión, también se especifican como respaldo en el contrato bajo el cual una entidad financiera le otorga a la empresa un crédito para ejecutar la obra, lo que implica que el visto bueno lo podría terminar dando el banco. Esta podría ser una de las mayores trabas al propósito del Gobierno de obtener la restitución de esos dineros.

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De cualquier forma, el Gobierno debe encontrar la manera de impedir que la bola de nieve crezca. Por un lado, amarra el uso del presupuesto a unos cuantos proyectos, pues el próximo año más del 60 % de las vigencias futuras serán para el sector transporte, pero para 2025 su participación superará el 80 %. Por otro lado, queda atado de manos para seguir avanzando con nuevas inversiones, dado que en el marco fiscal de mediano plazo de 2019 se evidencia que sólo se liberará espacio para generar nuevos compromisos en transporte a partir de 2024, y antes de esa fecha la disponibilidad de recursos no superará el billón de pesos anuales.

Incluso los integrantes de la comisión de expertos en infraestructura advirtieron que el alto nivel de compromisos en vigencias futuras, principalmente en el programa 4G, “limita el margen de maniobra y la posibilidad de aumentar, e incluso de preservar, los rubros de inversión en el sector”.

El director de Fedesarrollo, Luis Fernando Mejía, cree que la reprogramación de vigencias futuras es posible fiscalmente y tiene sentido cuando un proyecto tiene demoras por razones exógenas, como la falta de licencias o que no se haya surtido el proceso de consulta previa, "siempre y cuando se garantice hacia adelante cómo se van a hacer esos pagos manteniendo el cupo inicial porque de otra manera se podría poner en peligro el financiamiento; me imagino que eso es lo que está haciendo el gobierno, liberando los cupos para abrir un espacio fiscal".

La gran cantidad de dinero comprometido en vigencias futuras tomó por sorpresa a la actual administración nacional: “Desde que iniciamos este gobierno, encontramos que la situación fiscal nos imponía serias limitaciones en la disponibilidad de recursos para infraestructura”, dijo la vicepresidenta de la República, Marta Lucía Ramírez, al presentar el informe de la comisión de expertos en infraestructura la semana pasada.

Pero bajo el nuevo mandato las obras no se detuvieron. Por el contrario, se reactivaron las que estaban paralizadas, lo que permitió pasar de seis proyectos en funcionamiento a 22. Esto hizo que el rubro construcción de carreteras y de otras obras de ingeniería civil, dentro del Producto Interno Bruto del país, creciera por encima de 13 % en el segundo trimestre de este año, de acuerdo con cifras del DANE. Un incremento similar (12 %) mostró el Indicador de Inversión en Obras Civiles a septiembre de este año.