El oscuro camino de las carreteras

Hoy, si en algo están de acuerdo los uribistas y los no uribistas es en el oscuro camino de las carreteras en Colombia.

El descuido de la red primaria se evidenció con el trágico accidente en la carretera Medellín–Quibdó. Y el mal estado de las redes secundaria y terciaria se ha desnudado con los informes de los medios de comunicación y con las denuncias del gremio camionero.

Incluso las vías secundarias atendidas por el Gobierno en el afamado Plan 2500 siguen siendo precarias por cuenta de la corrupción, la falta de planeación y el incumplimiento de los contratistas. Para todos es claro que ese es el gran lunar del gobierno Uribe.

¿Qué es lo que pasa con las carreteras en Colombia? ¿Por qué vamos tan mal en la red primaria, aquella que atraviesa el país de sur a norte y de oriente a occidente, que permite la exportación de nuestros productos y que nos hace competitivos? Al mismo tiempo, ¿por qué vamos tan mal en las redes secundaria y terciaria, aquellas que dejan que los campesinos saquen los productos de sus fincas y que nos llevan a los pueblos y veredas?

Más allá de la corrupción, la politiquería y la ineficacia del Gobierno de turno, hay varios problemas de fondo que están en la base de la eterna precariedad de la infraestructura del transporte en Colombia desde el siglo XVII.

Aquí identificamos dos: la persistente escasez de recursos para la inversión en infraestructura y la confusión en la distribución de responsabilidades entre la Nación y los entes territoriales.

Vamos uno por uno. Es claro que hay una red primaria y otras secundaria y terciaria que se deben atender. Pero el Gobierno Nacional —sea el que sea— nunca tiene recursos suficientes para dedicarse a ambos frentes. Por consiguiente, tiene que priorizar.

Gremios y técnicos solicitan a los gobiernos priorizar la red primaria, porque éstas son las vías que se necesitan según la “racionalidad técnica” y el “interés nacional”. Sin embargo, los municipios y los departamentos nunca tienen los recursos necesarios para construir y mantener las vías secundarias y terciarias, y piden al Gobierno no ser abandonados.

Cuando los gobiernos priorizan las vías en red primaria, los perjudicados (es decir, los interesados en las vías secundarias y terciarias) dicen que el campo se empobrece y que se marginan las regiones.

Por el contrario, cuando gobiernos como el actual, presidido por Uribe, priorizan las vías en redes secundaria y terciaria, los perjudicados (es decir, los interesados en las vías en red primaria) denigran las decisiones por politiqueras y clientelistas, así como lamentan sus consecuencias para la competitividad del país en un mundo globalizado.

¿Quién tiene razón? ¿Cuál debe ser la prioridad de los gobiernos? Mientras las responsabilidades entre la Nación y los entes territoriales sigan siendo confusas, ambos la seguirán teniendo. Pues, por un lado, los camioneros, los gremios económicos y las regiones exportadoras e importadoras necesitan unas buenas vías troncales y transversales para poder competir en contexto de aperturas y TLC.

Pero por el otro, los campesinos de las regiones también necesitan —en vez de una carretera para exportar su producción—, una carretera para sacarla de sus propias fincas. Carreteras que con la “racionalidad técnica” nunca serán relevantes y que por lo menos pueden ser rentables políticamente hablando.

Aquí abordamos el segundo factor estructural. ¿Por qué existe tal confusión? ¿Por qué la Nación no se dedica a la red primaria y los entes territoriales a la red vascular, y listo? Fue eso lo que hace 18 años, durante el boom de la descentralización de la era Gaviria intentó hacer un equipo de tecnócratas.

El Plan Vial de la Apertura de 1990 realizó un diagnóstico que atribuyó las ineficacias del sector transporte a la saturación de la capacidad del estado central. Se identificó que según el volumen de tráfico, un 90% de las vías de carácter regional eran atendidas por la Nación. Por otra parte, el 10% restante eran vías de interés nacional, que requerían mejoramientos en sus especificaciones.

El Plan formuló unos criterios técnicos de distinción entre vías primarias, secundarias y terciarias, y propuso la descentralización de la mayor parte de la red vial a cargo de la Nación. Pero cuando estos planes pasaron por el Congreso se les añadieron algunas “modificaciones”.

La resultante Ley 105 de 1993 incluyó unos criterios de diferenciación entre vías primarias, secundarias y terciarias bastante confusos. Además, dejó a los departamentos la elección de recibir o no las vías. También reglamentó que los recursos no

En los años siguientes la red vial ahora “descentralizada” entró en un rápido deterioro. Ni la Nación giraba los recursos necesarios, ni los entes territoriales asumían las responsabilidades. Samper fue un presidente muy concentrado en la red primaria. Pero Pastrana empezó a meter reversa con el Plan Vías para la Paz, que enmarcado en el Plan Colombia planteaba la construcción de varias carreteras secundarias y terciarias en regiones conflictivas.

La tendencia se afirmó con la llegada de Uribe al poder y la formulación del Plan 2500, con el que la Nación asumió la construcción, mejoramiento y pavimentación de más de 3.000 kilómetros en redes secundaria y terciaria. Este plan se justificó por el “rezago significativo” de las vías regionales y por la existencia de “regiones del país que nunca han contado con vías de comunicación adecuadas, lo cual ha retrasado su desarrollo social y económico”.

Es claro, hasta este punto, que el Plan 2500 reversó la distribución de las funciones asignadas por la descentralización, sencillamente porque los entes territoriales nunca se comprometieron a destinar recursos propios a las obras de infraestructura.

Por esto, la política presidencial ha significado para algunos un retroceso de 18 años, pero para otros ha sido una respuesta necesaria y pragmática ante el visible deterioro de una red vascular que los departamentos y municipios ni han querido ni han sido obligados a asumir.

Volviendo a nuestro segundo factor estructural, el problema es que la Ley 105 de 1993 condujo a la Nación a seguir haciéndose cargo de las redes secundaria y terciaria. Pero como no se han aclarado los nuevos términos de esa intervención del Estado central, se ha generado todo un mundo de posibilidades para el oportunismo político. Y la mejor prueba de ello es el mismo Plan.

Éste estableció que las Audiencias Públicas serían los espacios para concertar con las comunidades las obras a ejecutar. Pero dichas audiencias han dado lugar a una concentración del poder de selección de los proyectos y de repartición de los recursos estatales en la figura y voluntad del primer mandatario.

Como él mismo se refirió sobre estos espacios, “el país también necesitaba sustituir los auxilios parlamentarios por un gran programa de discusión de obras públicas en público”.

Dichos auxilios, los presidenciales, o como se les conoce en el sector, los carreteros, hacen que Uribe se convierta en el único intermediario necesario para que las regiones y los poderes locales accedan a los recursos del Estado.

Así, las obras no se ven como frutos de una política pública, sino como bondadosos regalos del Presidente. Los constantes reclamos de muchos pobladores al incumplimiento de las promesas del mandatario en los consejos comunales son suficiente evidencia para probar esto.

Incluso, un reciente estudio de la Universidad de los Andes, “Pavimentando con votos”, demuestra que en los municipios donde se realizaron consejos comunales y donde hay alcaldes no uribistas, se destinaron más recursos para la realización de infraestructura vial.

Esto sin contar con todas las irregularidades contractuales que han sido encontradas en los proyectos licitados. Contratos carísimos, falta de estudios suficientes, falta de compromisos claros de los contratistas, entre otros, son también consecuencias de la “libertad administrativa” del Gobierno Nacional.

Esta realidad evidencia que es urgente revisar la distribución de responsabilidades de la Ley 105 de 1993. Se deben plantear unas responsabilidades que los entes territoriales deban y puedan asumir.

*Investigadora Cinep-Odecofi