Concesiones y fiebre amarilla: ¿es viable financiar la emergencia con las vías 4G?

Entre la urgencia de la salud pública y la camisa de fuerza legal que envuelve a las obras civiles hay un punto en común: la financiación. La atención nacional sobre la fiebre amarilla ha puesto aún más presión sobre los problemas de caja del Estado.

A la fecha de esta publicación, se han registrado 60 casos de fiebre amarilla en 2025, de los cuales 24 han fallecido, según el Ministerio de Salud. Es decir, la letalidad equivale a dos de cada cinco afectados. Los departamentos bajo lupa son Tolima, Huila, Cauca, Nariño y Putumayo.

El presidente Gustavo Petro propuso hace unos días una solución que apunta el dardo a los dineros congelados en fiducias de concesiones de cuarta y quinta generación con presuntos incumplimientos contractuales, según señaló el mandatario.

Durante la declaratoria de la emergencia sanitaria, Petro anunció que el Gobierno acudirá a los recursos congelados en esas concesiones para financiar 14 millones de vacunas, con un recaudo que podría llegar al billón de pesos.

Una especie de “raspar la olla” de las vigencias futuras para salvar vidas antes de que el contagio se dispare. Pero la propuesta también aviva la llama de su enfrentamiento con el modelo de asociaciones público-privadas (APP) y con los consorcios que operan algunas de las obras más costosas, complejas (y en algunos casos lentas) del país.

Primero, ¿qué son exactamente las vigencias futuras?

Son compromisos de gasto que el Estado adopta hoy para financiar proyectos cuya ejecución supera el año fiscal en curso. En pocas palabras: es la forma de asegurar plata a largo plazo sin desbalancear el presupuesto de cada año.

Esos recursos se giran a fiducias (cuentas manejadas por terceros, usualmente bancos) que solo liberan el dinero a medida que la obra avanza y cumple con el contrato. La construcción inicial corre por cuenta del concesionario, que asume los riesgos y recibe pagos futuros vía peajes o recursos públicos. Al finalizar el contrato —que suele durar unos 25 años—, la infraestructura pasa a manos del Estado, mediante una figura llamada reversión. La fiducia, entonces, paga sobre las obras entregadas, no sobre promesas; una especie caja fuerte que se abre después de validar informes y cronogramas de ejecución.

Para digerirlo, imagínese que tiene un hijo adolescente y quiere asegurarle el pago completo de la universidad, aunque usted no esté presente en el futuro —uno nunca sabe—. Entonces firma un compromiso legal que obliga a su familia o a quien administre sus recursos después —quizá un seguro— a seguir pagando cada semestre. No importa quién esté a cargo, debe pagarse.

Así funcionan las concesiones viales 4G y 5G: sin ese respaldo, las empresas no arrancan, porque no hay certeza de pago a largo plazo. Más allá de confianza, es la garantía con firmas para que las obras duren más que un gobierno.

Según el Ministerio de Hacienda, el monto de vigencias futuras asciende a $19,2 billones para este año, de los cuales la mayoría toma ruta al sector transporte. A largo plazo, los compromisos aprobados suman $167,9 billones.

Este nuevo revés con el modo de financiamiento de obras 4G y 5G pondría en la primera línea de fuego obras que tardan entre 20 y 30 años en desarrollarse.

La financiación es un problema de orden mayor para cualquier Estado, en cualquier momento. Y lo es más el presente en Colombia, luego de los dilemas del recaudo de 2024, que dieron al traste con las proyecciones fiscales del país.

En el caso de las fiducias, la plata no está quieta por capricho, sino que se reserva para proteger el riesgo público, garantizar continuidad en los proyectos y blindar los recursos de los inversionistas. Eso sí, una vez el dinero entra a fiducias privadas, su seguimiento se vuelve más opaco, a diferencia de las públicas, que están bajo la lupa directa de la Contraloría.

El problema central aparece cuando los proyectos quedan con la mano detenida en el cemento por disputas jurídicas con el Estado (por incumplimientos de los contratistas o estudios ineficientes de los entes públicos), consultas con comunidades o falta de licencias ambientales. En ese limbo quedan no solo las obras, sino también los recursos públicos en el cofre de las fiducias.

En conjunto, el portafolio de proyectos viales 4G y 5G tienen una inversión a largo plazo de $63,5 billones y $16 billones, respectivamente.

Un ejemplo emblemático es el de la vía Mulaló–Loboguerrero, con $2,2 billones congelados en una obra planeada desde hace una década, el contrato en tribunal de arbitraje, las excavadoras en pausa y la montaña aún sin vencer. La concesionaria Nueva Vía al Mar (Covimar), filial de Proindensa —a su vez parte del holding de Grupo Aval y Corficolombiana— enfrenta con la Agencia Nacional de Infraestructura (ANI) un ajuste en los términos del proyecto.

En 2021, la empresa solicitó la terminación anticipada del contrato tras siete años de parálisis por falta de licencias ambientales y conflictos con comunidades, lo que, según Covimar, generó un desequilibrio financiero que requería más recursos por parte del Estado. El Minhacienda negó la solicitud, y la coyuntura escaló a un nuevo tribunal de arbitraje, que ordenó en esencia reequilibrar el contrato o darlo por terminado.

En pleno 2025, la decisión sigue pendiente, con $2,2 billones atrapados en fiducias, una obra inmóvil, y los caleños y bonavarenses esperando una vía que reduzca a hora y media los viajes que actualmente rondan las tres horas.

“A la fecha, la concesionaria no ha recibido ni utilizado dichos recursos”, afirmó la representante legal de la concesión, Adriana Fawcett Vargas, en una carta firmada a principios de abril.

Así luce la ruta actual:

Las vías de la discordia

El enredo de Mulaló-Loboguerrero no es el único. Otros corredores viales, pensados para corregir rezagos de décadas, también acumulan años de promesas a paso tortuga y dinero público sin ejecución, casi que por los mismos motivos. Es por este lado que se cuela el argumento del presidente Petro alrededor de los recursos.

Por ejemplo, la vía Bucaramanga-Barrancabermeja-Yondó, de $2,98 billones de inversión, a pesar de un avance técnico de 98,1 %, presentó enredos en cuatro de las nueve unidades funcionales, como la oposición de la comunidad a la instalación de los peajes Rancho Camacho, La Renta y la Angula. A la fecha, acumula ocho años de construcción y una sanción de $66.000 millones por parte de la ANI por no terminar uno de sus tramos.

En el corredor Santana-Mocoa-Neiva, de $2,31 billones, el avance de 69,5 % también ha tenido frenos por eventos eximentes de responsabilidad que atrasaron la entrega de dos de sus unidades funcionales; además de trabas en licencias ambientales, como la variante de Puerto Caicedo y la solución vial de Pericongo.

También está el proyecto de la Perimetral de Oriente de Cundinamarca, de $2,04 billones, detenida desde 2018 tras encontrarse más de 70 manantiales en el trazado, no identificados durante la fase de estructuración. El conflicto escaló a tribunales internacionales, que fallaron en contra del Estado y obligaron al pago de $1,3 billones. El proyecto, con apenas 43 % de avance, quedó en el limbo jurídico.

El único vestigio que, hasta ahora, ha llegado a la terminación anticipada es el de la vía Bucaramanga–Pamplona, adjudicada con una inversión estimada de $1,63 billones. La obra se paralizó en 2021 con apenas 11,2 % de avance y, tras un proceso jurídico, el tribunal determinó que el concesionario no tenía responsabilidad en los retrasos, por lo que suspendió el plazo contractual. Para entonces, ya se había ejecutado 40 % de los recursos —cerca de $640.000 millones—. Desde 2023, la ANI y la empresa negocian la liquidación definitiva del contrato, que se espera cerrar este año. La expectativa, sin embargo, es amarga: el Estado solo lograría recuperar alrededor de 20 % de lo invertido.

En el caso de la vía El Estanquillo–Popayán, proyecto bandera del actual gobierno en materia vial, comenzaría titubeando antes de la licitación, pues el 97 % de la financiación depende de vigencias futuras, especialmente cuando solo depende de un peaje.

Cuando una empresa concesionaria firma un contrato 4G o 5G, asume la obligación de construir, operar y mantener una vía que tarda años y miles de millones. Para lograrlo, recurre a financiamiento bancario o de mercado (créditos, bonos, inversionistas institucionales).

Si el pago anual se debilita (aunque el pago total sí se cumpla), podría poner en aprietos los pagos periódicos que la empresa debe pagar a bancos, proveedores y mantener la obra en ejecución. Es decir, el riesgo es quedarse sin liquidez para cumplir sus compromisos inmediatos. Peor aún: afectar su perfil para próximas necesidades crediticias.

¿Qué estabilidad tendría un proyecto con supuesta estructuración técnica, legal y financiera, si esta última base de la silla está rota?

Bolsillo vacío, líos jurídicos

Los contratiempos de caja no son nuevos. A comienzos de abril, el Estado contaba con apenas $6 billones disponibles, frente a compromisos por más de $30 billones, según un informe del Banco de Bogotá, pese a una alta emisión de deuda (TES). En ese contexto, Petro planteó redireccionar los recursos atrapados en fiducias de concesiones viales con presuntos incumplimientos contractuales como fuente de financiación para la campaña de vacunación contra la fiebre amarilla. “Y si no es suficiente, acudiremos a una emergencia económica”, advirtió.

El argumento se agarra con pinzas: hay dinero inmóvil en fideicomisos, mientras los corredores siguen estancados y el sistema de salud enfrenta carencias urgentes. Sin embargo, la vía planteada por el mandatario despierta tensiones y sospechas en varios campos de esta discusión.

Luis Fernando Mejía, director del centro de pensamiento Fedesarrollo, advirtió que reorientar vigencias futuras hacia otros sectores “pondría en duda la seguridad jurídica de esas vigencias”, afectando no solo la incertidumbre en las concesiones actuales, sino también las que el propio Gobierno impulsa, como el tren La Dorada–Chiriguaná. “En definitiva, sería una muy mala idea desde el punto de vista económico y jurídico”, dijo Mejía a El Espectador.

¿De qué sirve un plan ferroviario a 30 años si el marco de confianza inversionista que lo hace posible —la seguridad jurídica de las APP— se erosiona hoy?

Según el más reciente reporte del Índice de Seguimiento a la Economía (ISE) del DANE, en febrero la actividad económica desaceleró a 1,77 % frente al mismo mes de 2024, cuando había registrado 2,23 %. El sector de construcción cayó -7,2 %, una contracción 11,2 puntos porcentuales frente al 4 % del año pasado.

El experto indicó que, de continuar el saldo en rojo en el sector de construcción, esta alternativa de financiación contra la fiebre amarilla dejaría aún más en entredicho la viabilidad de nuevos proyectos de infraestructura para el país.

A esa advertencia se suma Edder Velandia, ingeniero civil y profesor de la Universidad de La Salle, quien señaló que revisar contratos con fallas es obligación legal del Estado, pero subrayó que las acciones deben estar respaldadas por el derecho y con claridad en los límites.

“No se ha pasado de los señalamientos a los resultados concretos”, dijo, y agregó que si, además de liquidar, se detienen los proyectos, el país pierde por doble vía en costos de oportunidad.

Para Velandia, el riesgo de fondo es erosionar la cooperación público-privada que ha sido base del desarrollo de infraestructura en el país. Advirtió que generar desconfianza puede terminar en demandas contra el Estado por incumplimientos de pago.

¿La propuesta es viable?

Del lado gremial, Juan Martín Caicedo, presidente de la Cámara Colombiana de la Infraestructura (CCI), insiste en que los proyectos varados se deben, en gran parte, a fallas del propio Estado. En los tres que siguen sin iniciar o concluir —incluidos Perimetral de Oriente y Bucaramanga–Pamplona—, las demoras se atribuyen a licencias ambientales no tramitadas a tiempo. En algunos casos, los tribunales ya le han dado la razón a las concesiones.

Sobre Mulaló–Loboguerrero, el gremio reiteró que los recursos en fiducia no han sido usados ni pueden ser ejecutados libremente por el concesionario. Y aunque el Gobierno cuestiona el modelo APP, la CCI recuerda que ese mismo esquema es el que ha sido utilizado recientemente para proyectos como Pasto–Popayán o el corredor férreo hacia Chiriguaná, recientemente adjudicado con una inversión de $2,27 billones.

“Jurídicamente no es posible destinarlos a otros sectores o usos, como lo ha planteado el Gobierno”, subraya Caicedo, y señaló que, de las vías con terminación anticipada, se pueden liquidar el contrato de mutuo acuerdo para el uso de las vigencias, después de cumplir las prestaciones requeridas.

El holding Proindensa —matriz de Covimar— le confirmó a El Espectador que el litigio con la ANI sigue abierto y en etapa de trámite. La audiencia de conciliación fue programada por el tribunal arbitral para el miércoles 23 de abril, pero al no existir acuerdo entre las partes, el proceso sigue en vilo. Frente a la propuesta del Gobierno de redirigir los dineros de estas fiducias, la empresa advirtió que “una reorientación de los recurso antes de que sea resuelta la disputa es ilegal y contraviene las disposiciones contractuales”.

Pero el impacto no se limita a un tecnicismo legal. Proindensa sostiene que los anuncios presidenciales “no solo ponen en entredicho la seguridad jurídica de los contratos vigentes bajo el esquema APP, sino que también se afectan las refinanciaciones que algunos proyectos estén adelantando”. A su juicio, se genera un efecto dominó de desconfianza entre financiadores, que “agravan aún más su situación, porque desconocen la realidad contractual y los eventos que han impedido su ejecución”.

El mismo día que debía reunirse con Covimar, la ministra de Transporte, María Fernanda Rojas, reconoció en el Congreso por una cita de control político que en el caso Mulaló se busca recuperar los $2,2 billones de la fiducia —y no $1,8 billones, como inicialmente se había estimado—.

Rojas cuestionó que, pese a la escasez fiscal, el Estado mantenga recursos inmóviles: “Nosotros tener que estar diciendo: ‘no tenemos los recursos, no tenemos los recursos’, pero en las fiducias hay billones de pesos. Es que de verdad no hay sentido”, expresó la ministra en el Congreso. Aseguró que con una sola fiducia “se podrían hacer hasta dos vías regionales por departamento”, por lo que el Gobierno avanza en un barrido nacional de estos fondos.

Sobre los litigios, la ministra advirtió que los tribunales de arbitramento “no se pueden estigmatizar”, pero alertó que se han convertido en excusa para evitar cualquier conversación entre la ANI y los concesionarios. “Eso lleva a una relación de extrema litigiosidad”, concluyó.

A la fecha de publicación, el Ministerio no se pronunció a tiempo sobre una solicitud de este diario para confirmar o desmentir una decisión unilateral.

⛓️ Los efectos en cadena

• Intereses moratorios y remuneratorios, que no estaban contemplados inicialmente.
• Potenciales incumplimientos que abran la reparación de millones a los concesionarios.
• Parálisis de proyectos viales y la amenaza de su desfinanciación.
• Demandas por el uso inadecuado de recursos públicos.

La Contraloría también encendió las alarmas. El contralor Carlos Hernán Rodríguez advirtió que usar recursos de vigencias futuras sin un procedimiento legal estricto puede constituir un incumplimiento contractual. “En caso de atrasos o incumplimientos del concesionario, el propio contrato establece, claramente, las acciones conminatorias y/o sancionatorias que corresponden”, dijo.

Si bien consideró que es legítimo renegociar los términos de estos acuerdos —por medio de otrosíes o modificatorios—, aclaró que esto solo puede hacerse con aval del Conpes, Confis y el DNP, y siempre con acuerdo entre las partes.

Es decir, más diálogo, menos imposición.

“Consideramos que los recursos públicos ya presentes en el Patrimonio Autónomo de cada proyecto tienen una destinación específica debidamente pactada”, señala Rodríguez. Agregó que usarla para otros fines —como financiar vacunas— sin ese protocolo implicaría romper las normas presupuestales y contractuales. En su criterio, desviar recursos sin esos pasos abriría la puerta a sanciones fiscales, disciplinarias o incluso penales.

La tramitomanía es un asunto de vieja data en Colombia, la pregunta es: ¿alcanzará un año de Gobierno Petro para destrabar billones de pesos en fiducias para enviarlos a otras obras?

Hay tres puntos acá: los financiadores podrían exigir garantías adicionales, reestructurar el crédito en condiciones más costosas (o sea, la obra cuesta más de lo previsto y el Estado deberá pagarlo), o negarse a financiar futuros proyectos similares.

Un riesgo adicional radica en los litigios de arbitraje. Para Jorge Enrique Peralta, director jurídico de la firma Peralta y Asociados, si el Gobierno interviene los recursos de las fiducias antes de que se resuelvan las disputas contractuales en curso, podría ser acusado de interferir en los procesos arbitrales y actuar de mala fe. Esto, advierte el abogado, no solo violaría los principios de neutralidad que exige el arbitraje internacional, sino que también expondría al Estado a indemnizaciones multimillonarias y a una pérdida crítica de confianza ante financiadores y organismos multilaterales.

“No tenemos evidencia de un caso similar”, advierte Peralta, lo que dejaría en el limbo la posibilidad de concretar la alternativa del presidente.

En esto coincide Paola Larrahondo, socia de la firma Gómez-Pinzón, quien le dijo a El Espectador que ni siquiera mediante una modificación unilateral el Gobierno podría alterar las condiciones contractuales, salvo que estuviera adicionando o recortando el objeto del contrato.

La única excepción, aclara Larrahondo, sería mediante un pacto entre partes: “Las entidades públicas no tienen bajo los contratos de fiducia mercantil la facultad de ordenar a la fiduciaria que les devuelva los recursos”, por lo que, en ausencia de esa capacidad legal, el camino del Ejecutivo sería negociar con el concesionario —y con la venia de financiadores y aseguradoras— una posible desafectación de los fondos, siempre y cuando esos dineros no estén generando obligaciones ni comprometan derechos adquiridos.

Una opción, subraya, que exige revisar tres condiciones clave: que no haya remuneración en curso, que no afecte a terceros y que exista una ruta clara de reprogramación.

Si se llega a actuar fuera del marco legal, la abogada recuerda la circunstancia de la multinancional Telefónica, que demandó al estado bajo litigio de inversión. En noviembre de 2024, el tribunal falló a favor de la compañía, ordenando al Estado a pagar cerca de US$379 millones (cerca de $1,7 billones) como compensación por los daños económicos causados en 2017, luego de la decisión del Gobierno de revertir los activos de la compañía. El Gobierno Petro, chamuscado por la pérdida, solicitó una revisión del fallo.

Una disputa de vieja data

La tensión del Gobierno Petro con las concesiones viene desde su llegada a la Casa de Nariño, y escaló desde hace una semana luego del anuncio de una investigación a cada empresa por los giros automáticos que reciben, ya que “permiten una priorización diferente del programa de gobierno”.

“La plata no va primero al señor Luis Carlos Sarmiento. No se va a los fideicomisos de las dobles calzadas. Eso se acabó”, dijo Petro. “Es la manera como el gran capital se impone sobre el gobierno elegido por el pueblo. Se trata de nóminas paralelas”.

Según el mandatario, la caída de la ley de financiamiento en el Congreso frustró el recaudo de $12 billones clave para ajustar el presupuesto de $523 billones previsto este año. Como respuesta, a finales de enero, el Gobierno recortó ese mismo monto, afectando principalmente al sector transporte.

Las tijeras tocaron fuerte al Invías, que le recortaron en promedio $222.000 millones, y a la Agencia Nacional de Infraestructura (ANI), $1,2 billones. Varios megaproyectos sintieron el golpe: el Metro de Bogotá tuvo un aplazamiento de gasto por $770.000 millones; la calle 13, $328.000 millones; y el Regiotram de Occidente, $346.000 millones.

El total del recorte se puede ver mejor a través de este gráfico:

Exprimir la caja pública es una jugada que, como ya se dijo, viene al menos desde el año pasado. Y ahora, con el plan de usar recursos de concesiones con líos contractuales, el panorama se vuelve aún más incierto. En la ANI, por ejemplo, la vía Mulaló–Loboguerrero recibió un recorte de $340.000 millones, Bucaramanga–Pamplona de $181.000 millones y el Túnel del Toyo, en Antioquia, de otros $181.000 millones.

Para los expertos, la dificultad de echar mano de la plata de las concesiones sumaría más incertidumbre a un sector en que la inestabilidad institucional ha minado la confianza de los inversionistas, dicen. Durante dos años y medio, el sector ha tenido cuatro ministros de Transporte, seis presidentes de la ANI y siete directores del Invías. Entre Santos y Duque, en 12 años, apenas hubo cuatro. Más que recambio técnico, ha sido una rotación que siembra dudas y tiene el potencial de frenar obras clave.

El rompecabezas es que resolver el presente —sin claridad en los límites de la propuesta— podría desarmar el porvenir. Romper el candado de las fiducias, aunque estén congeladas, podría abrirle una grieta a la seguridad jurídica de décadas de confianza inversionista.

Esto sin decir que la acción sobre la fiebre amarilla debe ser tan inmediata como decidida. Para los expertos, es claro que hay un falso dilema entre la salud o las concesiones, pues el escenario fiscal ofrece otras salidas y tiene otras causas, muy lejanas de los problemas con la fiebre o con los proyectos de infraestructura.

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