¿Una crisis anunciada? Los problemas con la regla fiscal en Colombia

“Cuando se despertó, la regla fiscal ya no estaba allí”.

Sí, en el famoso cuento original de Augusto Monterroso no había regla fiscal, sino un dinosaurio (que seguía ahí, por cierto).

Pero entre ambos asuntos, los dinosaurios y la regla fiscal, hay un punto en común, la extinción, de una forma u otra.

A estas alturas, nadie parece dudar que el Gobierno suspenderá la aplicación de la regla fiscal para intentar cuadrar la caja del Estado, que en este momento parece más una cristalería después de que una manada de elefantes haya pasado por ella.

Analistas, exfuncionarios, e incluso el mercado (vía ventas de bonos, por ejemplo) dan por descontado que la administración del gobierno Gustavo Petro activará la cláusula de escape de la regla fiscal: un mecanismo que permite una suspensión durante tres años de los límites impuestos por la regla. Pero, a la vez, obliga a la presentación de un plan sobre cómo volver a encarrilar el rumbo de las cuentas del país.

Este plan vendría bajo el paraguas del Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP), que el Ministerio de Hacienda hará en una semana.

La función de este documento, en esencia, es contarle a todos cuál es la perspectiva y la estrategia financiera del gobierno de turno: cómo van las cuentas, de cierta forma, y hacia dónde apuntan en el corto, mediano y largo plazo.

Desde hace un par de años dejó de ser un momento más de trámite en la comunicación pública de las finanzas del país para volverse un evento por derecho propio, y uno bastante tenso.

“Los mercados están a la expectativa de la publicación del Marco Fiscal de Mediano Plazo. En ese documento, el gobierno deberá plantear una senda de retorno al cumplimiento de la regla que contenga medidas de consolidación fiscal creíbles”, explican desde el Observatorio Fiscal de la U. Javeriana.

Poco antes de que comenzáramos a hablar de la cláusula de escape de la regla, la versión 2025 del MFMP ya venía acompañada de drama extra por cuenta de la crisis por la que atraviesan las cuentas nacionales, con un déficit fiscal que se encuentra en máximos históricos sólo superados por los días de la pandemia.

Para 2024, el déficit se calculó, según el Ministerio de Hacienda, en 6,8 %. Esta es una cifra notable, si se tiene en cuenta que en 2023 el indicador cerró en 4,3 % del PIB y, de hecho, es el peor registro en los últimos 10 años (cuando se excluyen los años de la pandemia, 2020 y 2021, por razones obvias).

Como lo dijo un analista, “el Marco será el primer acto de la tragedia. Si les alcanza para pintarlo bonito y tratar de hablar de optimismo, pero tragedia al final”.

¿Qué es la regla fiscal y qué implica la cláusula de escape?

La regla fiscal es un mecanismo diseñado para mantener el equilibrio de las finanzas públicas, estableciendo límites de gasto del Estado para evitar niveles excesivos de endeudamiento. Aunque suele ser un tema técnico, usualmente reservado para expertos, se puede entender mejor si se compara con la lógica de las finanzas familiares.

En un hogar, cuando no hay límites claros de gasto, es fácil endeudarse más de lo necesario. Cualquier compra puede parecer urgente y, sin una planificación adecuada, los gastos terminan superando los ingresos. De manera similar, la regla fiscal impone un marco que obliga al Estado a gastar con responsabilidad, ajustando su presupuesto a los ingresos disponibles y controlando su nivel de endeudamiento.

El principio es similar al de un presupuesto familiar: se parte de los ingresos, se considera lo que ya se debe y, con base en eso, se fijan límites al gasto. Este marco ayuda al Gobierno a tomar decisiones informadas, como cuánto invertir en ciertos sectores o cuánto destinar al pago de la deuda. Por eso, cada año se establecen metas específicas de endeudamiento, expresadas como un porcentaje del Producto Interno Bruto (PIB).

La cláusula de escape es una previsión en la ley que permite suspender la regla fiscal en casos de extrema necesidad, que puedan poner en entredicho la solidez de la economía colombiana.

Vale aclarar que la regla fue suspendida por el gobierno de Iván Duque por cuenta de la pandemia (aunque mediante otro mecanismo legal diferente a la cláusula). Y este es un punto clave, pues actualmente no hay un choque externo del tamaño de la crisis por el covid-19.

Lo que no quiere decir que no haya peligros y presiones sobre la economía nacional: tan solo que no son situaciones imprevisibles, causadas por factores externos, sino más bien una crisis incubada y alimentada localmente.

¿Qué implica activar la cláusula? “Las consecuencias de una decisión así serían negativas para la economía colombiana. Se perdería la confianza que se ha construido con la regla fiscal. Los inversionistas están muy alertas a la decisión y, de hecho, ya los bonos de Colombia se encuentran dentro de los de peor desempeño y esto está asociado a todo este tema”, explica José Ignacio Gómez, presidente de Anif.

Los mayores costos de financiación es una de las principales consecuencias de llevarse por delante la regla (algo que, argumentan algunos, ya pasó en 2024 incluso). Marc Hofstetter, profesor de la U. de los Andes y exmiembro del Comité Consultivo de la Regla Fiscal, lo dice de esta forma: “Eso tiene costos en cómo nos ven los mercados. Y dada la situación fiscal, pues vamos a seguir pidiendo financiación. Eso lo pagamos con más impuestos, que se van para pagar más tasas de interés a futuro. Eso no le conviene a nadie”.

Pero no es el único pedazo oscuro de la ecuación, pues una movida de este calado por parte del Gobierno es probable que sea “una excusa para que las calificadoras de riesgo nos bajen la calificación”, dice Gómez.

En el panorama más inmediato encontramos por este lado la revisión de la calificación por parte de Moody’s, una de las tres principales firmas en este tema (aparte de Standard & Poor’s y Fitch Ratings).

En este momento, Moody’s es la única gran firma ante la cual Colombia aún cuenta con el llamado grado de inversión, que es una calificación bajo la cual el país puede acceder a financiación externa con mejores condiciones.

Aunque los parámetros de evaluación y el análisis son distinto, la calificación acá opera un poco bajo un modelo que se pude resumir burdamente así: ¿van bien, son buena paga?

En su revisión pasada, emitida pocos días después de la presentación del Marco en 2024, el país conservó el grado de inversión, pero la perspectiva de la nota fue degrada a negativa por las condiciones retadoras en el panorama económico, asociadas a “un débil crecimiento económico, un incremento sostenido en el costo de endeudamiento del país que podría deteriorar el manejo fiscal y el perfil crediticio del país hacia adelante”, se leía en el análisis de la firma.

Más allá de las cifras, el MFMP es crucial porque, con apoyo en los números, claro, ofrece una visión sobre cuál es la estrategia del Gobierno para sortear los problemas fiscales y llevarnos hacia un terreno con un menor déficit fiscal, principalmente.

Sobre este punto, el Observatorio asegura que la posible (casi inminente, si se quiere) activación de la cláusula de escape es una medida que “se debió tomar el año pasado para, paradójicamente, evitar que se perdiera la credibilidad de nuestra institucionalidad fiscal. En lugar de esto, se argumentó un cumplimiento artificial de la regla fiscal descontando del balance las cuestionadas transacciones de única vez”.

El centro de análisis añade: “La cláusula de escape es la única alternativa disponible para el gobierno en un contexto en el que no es viable una reducción de gastos inflexibles o la creación de nuevos ingresos para cumplir con las metas de balance”.

¿Cómo enderezar el rumbo de las cuentas en Colombia?

Entonces, si la decisión de la cláusula parece un hecho y requiere presentar un plan para enderezar el rumbo, ¿cómo se vería ese nuevo camino?

Casi sin sorpresa, los analistas consideran que la ruta hacia un nuevo cumplimiento de la regla pasa, obligatoriamente, por efectuar recortes presupuestales. ¿De qué tamaño debería ser el recorte? Las proyecciones varían dependiendo de quién haga las cuentas, pero en todo caso no bajan de $20 billones en el mejor de los casos y se acercan, en escenarios más realistas, a $40 billones.

Y, si bien siempre es complejo hablar de recortes presupuestales, hacerlo en este momento puede ser algo más delicado por aquello del año preelectoral y las prioridades de gasto de cara no solo al programa del Gobierno sino también a las urnas.

La posibilidad/necesidad de un recorte es “lo que tiene a los mercados atentos y al mismo tiempo preocupados: hasta qué punto el Marco Fiscal va a sincerar las cuentas de ingresos, en nuestros cálculos habría un recorte de $30 billones de menores ingresos tributarios. Y, obvio, la pregunta asociada es, dado ese faltante en ingresos, qué tanto recorte de gastos está dispuesto a hacer el Gobierno”, dice Gómez, de Anif.

En este punto, un recorte no se efectuaría para mantener el déficit fiscal dentro de los parámetros de la regla, que se iría a tomar una siesta de al menos un año, sino como parte de un camino que envíe señales de tranquilidad a los mercados.

¿De cuánto debería ser esa cifra? El Plan Financiero de Gobierno señalaba un déficit de 5,1 % para 2025. Actualmente, esta cifra parece inspirar más risas nerviosas que otra cosa. Los analistas esperan que, cuando menos, sea un cálculo sincero que sea menor que el resultado de 2024. De no tomar medidas evasivas, aunque dolorosas, el déficit podría subir hasta 8,7 %, según cálculos del equipo de investigaciones del Banco de Bogotá.

De fondo, toda esta conversación está anclada en la palabra confianza, que ya no parece aplicar solo para inspirarla en los mercados financieros internacionales, sino para ser retomada cuando se hable de las cuentas y las proyecciones del Gobierno.

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