ANÁLISIS

¿Por qué apoyo la demanda al Estatuto Tributario?

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Es la lotería de la cuna, más que los esfuerzos individuales, lo que determina el destino de los colombianos. ¿No deberían los impuestos estar diseñados para que no fuera así?

Por: Leopoldo Fergusson* / Especial para El Espectador

El contrato social que efectivamente tenemos en Colombia, el que se refleja en las cuentas del Estado, poco tiene que ver con aquel al que aspiramos en nuestra Constitución. Por esa razón fundamental apoyé la demanda liderada por Dejusticia contra nuestro Estatuto Tributario. Las críticas no tardaron en llegar. Conviene explicar las motivaciones y refutar las principales objeciones que, argumentaré, no tienen fundamento.

¿Por qué demandar?

Que las democracias plasman en su Constitución su “contrato social”, el acuerdo colectivo sobre el tipo de sociedad que quieren construir, es por todos conocido. Pero esa declaración de intenciones no siempre se materializa en la práctica. Las leyes que la interpretan y aterrizan son necesariamente imperfectas, los medios para implementarlas siempre insuficientes, y el cumplimiento social de las normas pocas veces completo.

De hecho, las constituciones y las leyes frecuentemente reflejan más bien las carencias que la sociedad aspira a suplir. No hay que hurgar demasiado para ilustrarlo. En Colombia, por ejemplo, tras consagrar el derecho a la vida el siguiente derecho fundamental que lista la Constitución indica que “nadie será sometido a desaparición forzada, a torturas ni a tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes.”

Si queremos encontrar, en cambio, un buen resumen del contrato social efectivamente manifestado en la realidad, no hay mejor lugar para buscar que en la política fiscal. Allí se define quiénes ponen más y quienes menos, y quiénes son más o menos protegidos con los frutos de esos aportes.

Pues bien, la política fiscal colombiana tiene muchos problemas. Pero uno que sobresale es la falta de progresividad del régimen tributario. Es decir, quienes tienen mayor capacidad de pago no contribuyen proporcionalmente más que quienes tienen menos. Sobre este diagnóstico no hay grandes desacuerdos. En eso coinciden la última comisión tributaria convocada en Colombia, varios académicos, y las organizaciones multilaterales (incluida la OCDE, ese club de buenas prácticas al que presumimos pertenecer). De modo que no hace falta repetir el diagnóstico.

Esa falta de progresividad es contraria a la Constitución, que establece que “el sistema tributario se funda en los principios de equidad, eficiencia y progresividad”. Una primera reacción podría ser que armonizar esos tres criterios no es sencillo. Por ejemplo, hay medidas eficientes que son inequitativas o poco progresivas. Pero el sistema tributario colombiano no es equitativo ni eficiente. Por ejemplo, como lo indicó la comisión tributaria de 2016, las múltiples exenciones y tratamientos diferenciados mal justificados generan ineficiencias que promueven la evasión, dificultan el recaudo, y reducen la productividad de los impuestos (se recaudan pocos recursos para la tasa establecida). Lejos de subsanar estos problemas, la reforma tributaria promovida por el actual gobierno los exacerbó.

Estos problemas también reducen la equidad, pues contribuyentes en condiciones similares terminan contribuyendo a tasas muy distintas. Además de inequitativo y poco progresivo, este sistema es ineficiente para el funcionamiento de la economía. Las inequidades en la tributación empresarial, por ejemplo, dificultan crear buenos empleos pues parte del éxito lo dicta, no las buenas ideas de los emprendedores, sino el acceso a recursos legales, financieros y políticos para sacar provecho del estatuto tributario.

En resumen, el sistema tributario colombiano no es progresivo, y su regresividad no refleja un esfuerzo por alcanzar otros principios constitucionales. La falta de progresividad es particularmente preocupante en un país tan desigual como Colombia, pues la desigualdad tiene implicaciones graves. Para nombrar solo la más directa: es la lotería de la cuna, más que los esfuerzos individuales, lo que determina el destino de los colombianos.

El gobierno y el Congreso son, deben ser, y seguirán siendo los encargados de definir, democráticamente, la política fiscal. Pero no son infalibles. Por eso las herramientas democráticas que tenemos van más allá de nuestro derecho a elegir representantes para el ejecutivo y legislativo. También tenemos el derecho, y el deber, de velar por el cumplimiento de la Constitución y exigirlo por las vías que las instituciones han dispuesto para ello. Eso, a la vez tan pomposo como sencillo, es lo que fundamenta demandar el Estatuto Tributario.

Las críticas

La demanda ha sido criticada por varios motivos, ¡y con más pasión de la que podría esperarse para un tema tan árido! A continuación resumo las principales críticas que, argumentaré, no son válidas.

Algunos críticos se quejaron por poner a unos abogados a diseñar estatutos tributarios, dejando rezagados a los economistas, quienes serían apenas mensajeros de órdenes de los jueces.

Estas críticas presumen que, de avanzar la demanda, sería la Corte quien dictaría el Estatuto Tributario. Pero esta premisa es falsa. Como bien lo explicó Rodrigo Uprimny la demanda no pretende que la Corte defina impuestos, sino que constate la injusticia de nuestro pacto fiscal para lograr uno más justo. Los encargados de definir los impuestos serían los mismos y con los procedimientos usuales. Si prospera la demanda, en un lapso de dos años, prorrogables a cuatro, el Congreso debe debatir y adoptar un nuevo sistema tributario progresivo.

Agregan los críticos que la Corte sí es definitiva pues las modificaciones deben seguir sus líneas o se crearía un limbo hasta no hacerlo. Pero esta respuesta desconoce la enorme complejidad de un sistema tributario, frente a las exigencias mínimas de la Corte. Esas exigencias no serían otras que las que establece la Constitución: progresividad, equidad y eficiencia. Hay casi infinitos sistemas posibles que sopesan y cumplen esos principios. Es labor del Congreso en el debate democrático decidir qué correctivos (entre tantos posibles) tomará para resolver un status quo que no cumple ninguno. La Corte estaría a millas de distancia de encargarse de un diseño del sistema tributario.

Sobre la preocupación de que los economistas queden rezagados, la queja es sorprendente. Primero, porque en el Congreso participarán economistas y muchos otros profesionales. Segundo, porque en su discusión como siempre jugarán un papel los economistas, encabezados por el Ministro de Hacienda y su equipo, que establece la agenda en estas materias. Y tercero, porque si algo ha conducido a que tengamos un sistema poco progresivo es que se ha puesto muy poca, no mucha, atención a los economistas. De haber adoptado las medidas sugeridas por la mayoría de los economistas (para no ir más lejos, los de de la última comisión tributaria), no estaríamos violando tan flagrantemente los principios constitucionales. Así que esta podría ser una invitación para que el Congreso, atrapado por grupos de interés en las últimas reformas, oiga más a la sociedad en su conjunto y a los economistas en particular.

Otros críticos se preocupan porque demandar todo el Estatuto Tributario genera incertidumbre, implica derrumbar todo (lo bueno y malo), abre la puerta cambios continuos, y llega en un momento inoportuno. Ninguno de estos puntos es válido.

Primero, se demanda el Estatuto Tributario en su conjunto porque la Corte Constitucional ha señalado que los principios de equidad, eficiencia y progresividad, “se predican del sistema en su conjunto y no de un impuesto en particular”. Esto es apenas lógico pues como se trata del balance entre muchos objetivos, mal haríamos condenando a un impuesto específico por no cumplirlos todos simultáneamente. Por ejemplo, un país puede elegir apoyarse en el IVA con pocas exenciones en aras de la eficiencia, pero como esto es regresivo, complementarlo con tributación progresiva al ingreso personal para sopesar ambos propósitos. Es entonces imposible, e indeseable, demandar partes del Estatuto sin considerar el conjunto.

De acá no se deduce, sin embargo, que se debe derrumbar todo. La demanda no pretende tabula rasa, y el Congreso bien podría (y debería) conservar los aspectos positivos del sistema tributario. Tanto el sistema vigente como las propuestas que se han puesto sobre la mesa a lo largo de los años (pero no han prosperado) son un punto de partida natural.

Los puntos anteriores demuestran además que no se genera, como indica la crítica, incertidumbre. Por el contrario, se crea la certidumbre de que el Congreso tiene la obligación de producir por fin un estatuto que cumpla los principios deseables. Ese estatuto, contrario al actual, tendría la virtud de la certidumbre. Si hay una razón por la que en Colombia hemos tenido reformas cada uno o dos años es que un sistema tan ineficiente, inequitativo y regresivo, requiere ajustes constantes (con implicaciones, según estudios, para el crecimiento económico). Sin ir más lejos, la última reforma plagada de exenciones (bautizada como Ley de Desfinanciamiento por Guillermo Perry), sembró la semilla de la siguiente. Así que los demandantes coincidimos con la crítica sobre la inconveniencia de la incertidumbre tributaria. Pero diferimos al reconocer que incertidumbre es lo que hay actualmente, y al considerar que la demanda lograría reducirla.

Finalmente, se dice que la demanda llega en un momento inoportuno. Opino lo contrario, coincidiendo con colegas como Eduardo Lora y otros, por dos razones. Primero, tanto la teoría como la historia económica indican que los momentos de crisis son propicios para adoptar cambios fiscales difíciles, como sería el de ajustar la tributación para cumplir los preceptos constitucionales. Segundo, si el principio de progresividad que violamos hoy flagrantemente es urgente en un país tan desigual como Colombia, es imprescindible en un momento como el actual que ha desnudado y exacerbado las diferencias entre quienes tienen más y quienes tienen menos. La redistribución hace menos trágicos los dilemas a los que nos ha enfrentado el coronavirus.

En conclusión, esta demanda no es otra cosa que un instrumento ciudadano para pedir al Congreso que, en una discusión democrática, asegure que nuestros impuestos cumplan los deseables principios constitucionales. Contrario a lo que dicen los críticos, la demanda no implica que las reglas las dictarán los abogados de la Corte, ni que se derrumbará lo bueno con lo malo, ni que aumentará la incertidumbre tributaria, ni que los economistas pasaremos a un segundo plano. El momento, además, es oportuno.

* Profesor de Economía de la Universidad de los Andes.

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