¿Por qué no se soluciona el dilema con los aranceles a las prendas de vestir?

Para entender este tema es bueno empezar por reconocer lo que representa el sector textil y de confección para el país. Genera puestos de trabajo: de acuerdo con la Encuesta Anual Manufacturera de 2019, este renglón concentraba el 17,3 % del empleo formal y en 2020 generó cerca de 1’500.000 empleos, en su mayoría para mujeres. También juega un papel importante en desarrollo industrial y genera encadenamientos con otros sectores y actividades.

Lo siguiente que hay que revisar es el contexto histórico de la pelea por los aranceles, un asunto que pareciera casi endémico en el sector y que, en medio del escenario político, termina por ocultar problemas estructurales. Comencemos.

En 2018 el sector, representado por la Cámara Colombiana de la Confección y Afines (Cccya), anunció abiertamente su apoyo a las elecciones presidenciales que dejaron como presidente a Iván Duque, quien se comprometió a apoyarlos durante su mandato.

En el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022 se incluyeron los aranceles en los artículos 274 y 275 en el Decreto 1419 para, según los textileros, frenar la masiva importación de prendas de vestir provenientes de países de África y Asia, con los que Colombia no tiene acuerdos comerciales, para proteger la mano de obra nacional.

“En Asia, por ejemplo, se pagan alrededor de US$40 o US$50 por jornadas laborales de diez horas diarias durante un mes; en Colombia se pagan más de US$420 al mes por jornadas de ocho horas diarias. Lo que estamos importando es mano de obra, minutos que se dejan de generar en Colombia y se están produciendo en otros países”, asegura Camilo Rodríguez, presidente de la Cccya.

La normativa establecía un aumento del 15 % al 37,9 % para las importaciones de los artículos de vestuario cuando su precio fuera inferior o igual a US$20 por kilo. Para los elementos que superaran ese precio habría un arancel del 10 % según el valor de la mercancía: más de US$3 por kilo.

Lea también: La disputa gremial por los aranceles a las prendas de vestir

El 6 de agosto de 2019, José Manuel Restrepo, ministro de Comercio, quien también se opuso a los aranceles, firmó la medida que entró en vigor noventa días después. El decreto generó polémicas, disputas gremiales y una demanda presentada ante la Corte Constitucional por gremios como Analdex, Fenalco, la ANDI e incluso la Procuraduría y Alberto Carrasquilla, ministro de Hacienda, quienes la consideraban inconstitucional.

En este punto entran los argumentos clásicos de los críticos de los aranceles: mayores impuestos promueven el contrabando y encarecen los precios del vestuario: algunos cálculos señalan que los incrementos en el valor final pueden llegar al 25 %. La medida, bajo la mirada de los gremios que se oponen a ella, terminaba por beneficiar a una esquina de todo el sector.

Lea: Corte Constitucional tumbó aranceles a textiles incluidos en el Plan Nacional de Desarrollo

Entonces, en enero de 2020, la Sala Plena de la Corte Constitucional tumbó los aranceles a textiles al considerar que solo es potestad del poder Ejecutivo, es decir del presidente, establecer o quitar aranceles y no del Congreso, como había quedado establecida la medida. La Cccya lamentó la situación y le pidió a Duque fijar los aranceles mediante un decreto.

Para el ministro Restrepo era claro que esto era lo que iba a pasar porque “la forma como estaba estructurada la medida no era conveniente, ya que no respondía a una alternativa de protección razonable, sino que generaba una preocupación con varios actores de la cadena productiva. Y, desde el punto de vista técnico, no era una propuesta debidamente estructurada”.

En ese momento, el funcionario empezó a reunir propuestas que se verían reflejadas en un nuevo decreto en el que se incluiría una estructura arancelaria que respondiera a las necesidades de la cadena textil. Pero en ese punto llegó la pandemia, las prioridades de todo el país cambiaron y este tema quedó suspendido, como el resto de la vida, básicamente.

Los confeccionistas pidieron una y otra vez el apoyo y el cumplimiento de las promesas de campaña durante los momentos más complicados de la crisis sanitaria, que afectó considerablemente al sector.

“Una vez avanzado el tema de pandemia, nosotros éramos conscientes de que era un asunto pendiente en la agenda de comercio y en el pacto sectorial. Trabajamos en esa dirección y en marzo de este año presentamos la propuesta para consulta pública de una modificación arancelaria”, explica Restrepo.

Le puede interesar: Tras decisión de la Corte, ¿qué pasará con los aranceles a las prendas de vestir?

El 10 de marzo de 2021 se publicó el borrador de decreto en la página web del Ministerio de Comercio. Según se lee en el borrador de decreto, el proyecto es la recomendación del “Comité de Asuntos Aduaneros, Arancelarios y de Comercio Exterior (Triple A), órgano colegiado con participación de varias entidades públicas”, y propone restablecer el máximo arancel permitido por la Organización Mundial de Comercio, es decir, “del 40 % para las importaciones de confecciones por valor igual o inferior a US$10 por kilo. Para las importaciones de confecciones con valores superiores recomienda un arancel mixto del 15 % ad valorem más US$1,5 por kilo”.

El funcionario aclara que la medida no aplicaría para países con los que Colombia tiene acuerdo de libre comercio firmado. También tiene un componente de arancel mixto. “Es un valor que se mantuvo de la iniciativa que se presentó en el PND porque permite controlar de una forma el contrabando técnico que se puede generar. Muchas veces en la importación el tema importante no es solamente el valor, sino también el peso. Entonces el arancel mixto lo que permite es tener una parte ad valorem y una parte específica”.

El proyecto, que estuvo para comentarios hasta el 17 de marzo, volvió a poner sobre la mesa las controversias sobre el tema. La Cccya y el partido del Gobierno presionaron para implementar los aranceles. Sin embargo, el mismo gremio se dividió entre quienes apoyaban la propuesta del Mincomercio y quienes estaban en desacuerdo. Fenalco retomó su posición al decir que los productos subirían de cara al consumidor final y Analdex se mantuvo en su opinión al considerar el aumento de aranceles como una medida que aumentará el contrabando.

De fondo, las piezas del tablero no se han movido y el tema, como en tantos otros momentos, se veía inacabable.

¿Por qué no se soluciona este debate?

De acuerdo con los expertos, los aranceles no son la única vía para resolver los problemas del sector textil, pues se deben implementar medidas integrales, que incluyen cambios en tecnología y productos, que le permitan competir en el mercado nacional e internacional.

Y aquí sucede un pequeño milagro: en un tema con bandos tan definidos, y posiciones tan contrarias, todos parecen estar de acuerdo en que el sector necesita transformaciones de fondo para competir mejor.

Por su parte, el ministro Restrepo dice que “uno como actor de política pública no trata de satisfacer a uno o al otro, porque de eso no se trata una estructura arancelaria. Esta debe tener un propósito, un objetivo. Creemos que la propuesta que se presentó sigue un norte: lograr una protección razonable de un sector y contribuir al desarrollo en generación de empleo sin ser antiexportador”.

Javier Díaz, presidente de la Asociación Nacional de Comercio Exterior (Analdex), cree que la solución es que la DIAN debe “tener los dientes y los instrumentos para controlar el ingreso de prendas de vestir a precios irrisorios. Se podrían manejar precios de referencia, mirar precios internacionales, sacar valores promedio y comparar con lo que declaran aquí y decirles a los importadores usted me tiene que justificar el por qué los precios que está declarando. La forma de controlarlo es por vía administrativa”.

Y añade: “Los aranceles no solucionan el problema que está viviendo el sector productor nacional de prendas de vestir. La problemática es que están ingresando prendas de vestir a precios irrisorios, pero eso no se resuelve poniendo aranceles porque un arancel del 40 % lo que está es aumentado la rentabilidad del contrabando. Si usted tiene una prenda que vale $100 y un arancel del 40 %, sobre ese $140 se establece el IVA del 19 %, le está dando una rentabilidad del 66 % a las operaciones ilegales. Entonces el incentivo es a que se salga del circuito legal y se vaya a la ilegalidad”.

Díaz agrega que otro de los problemas para resolver el dilema es que se trata de solucionar con medidas políticas y no técnicas. “Un grupo de confeccionistas introdujeron la imposición de aranceles, lo demandamos y se cayó, la Corte nos dio la razón. El Congreso no tiene esas facultades, entonces ante el reclamo de estos confeccionistas a sus congresistas, estos están presionando al Ejecutivo para que establezca esos aranceles. Nuevamente, insisten en una solución de corte político y no técnica”.

Clara Inés Pardo, profesora de la Escuela de Administración de la Universidad del Rosario, asegura que el sector debería analizar la causa de raíz del no poder competir con productos extranjeros. “Se debería comenzar a revisar temas de valor agregado en su producción con productos innovadores e inversiones en investigación y desarrollo que generen un diferencial, que es requerido en el mercado internacional. Esto implica contar con altos niveles de calidad y diseño, fortaleciendo nichos en los que el productor colombiano se ha logrado posicionar, como es la ropa interior y deportiva”.

Por su parte, Daniel Peñaranda, internacionalista y magíster en Economía de Políticas Públicas de la U. del Rosario, afirma que cuando se toman medidas proteccionistas para un sector, se destruye el mayor incentivo que tienen las empresas para crecer: la competitividad. “Todos los seres humanos respondemos a incentivos. Si no tengo incentivos para hacer mejor mi trabajo como empresa, estoy condenando al sector productivo al rezago tecnológico, que cada vez va a ser más profundo porque en otros países sí lo están haciendo”.

Peñaranda agrega que la brecha tecnológica y de productividad se va haciendo más grande, lo que implicaría que cada vez el impuesto o los aranceles deban ser superiores. Por esto afirma “que lo primero que debe hacer el Estado es dejar de ser paternalista con el sector textil y ponerle metas basadas en innovación y tecnología”.

Así las cosas, lo que deben hacer la cadena textil y el Gobierno es trabajar de la mano para generar mayor productividad, aumentar las exportaciones, mejorar los canales de compra, recuperar la cadena de producción del algodón y participar en ferias, entre otras soluciones que van más a la estructura del sector.

De cierta forma, los retos de fondo del sector textil van en línea con los de muchos otros renglones nacionales: se trata de una reconversión industrial que busca incorporar tecnología para producir innovaciones que, a su vez, incrementen competitividad tanto en el ámbito nacional como en el internacional.

Jaime Alberto Cabal, presidente de Fenalco, asegura que desde el gremio habría un compromiso de los comerciantes para comprar más productos nacionales si no se aumentan los aranceles. Esto, a ojos de algunos críticos, suena a una promesa etérea que en nada contribuye a solucionar los temas estructurales para así buscarle una solución a un debate endémico.

El tema, en su estado actual, pareciera no tener tanta reversa. El Ministerio se encuentra en la fase de revisión de los comentarios para luego publicar un nuevo borrador de decreto que implementaría, eventualmente, un nuevo esquema de aranceles.

Para entender este tema es bueno empezar por reconocer lo que representa el sector textil y de confección para el país. Genera puestos de trabajo: de acuerdo con la Encuesta Anual Manufacturera de 2019, este renglón concentraba el 17,3 % del empleo formal y en 2020 generó cerca de 1’500.000 empleos, en su mayoría para mujeres. También juega un papel importante en desarrollo industrial y genera encadenamientos con otros sectores y actividades.

Lo siguiente que hay que revisar es el contexto histórico de la pelea por los aranceles, un asunto que pareciera casi endémico en el sector y que, en medio del escenario político, termina por ocultar problemas estructurales. Comencemos.

En 2018 el sector, representado por la Cámara Colombiana de la Confección y Afines (Cccya), anunció abiertamente su apoyo a las elecciones presidenciales que dejaron como presidente a Iván Duque, quien se comprometió a apoyarlos durante su mandato.

En el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022 se incluyeron los aranceles en los artículos 274 y 275 en el Decreto 1419 para, según los textileros, frenar la masiva importación de prendas de vestir provenientes de países de África y Asia, con los que Colombia no tiene acuerdos comerciales, para proteger la mano de obra nacional.

“En Asia, por ejemplo, se pagan alrededor de US$40 o US$50 por jornadas laborales de diez horas diarias durante un mes; en Colombia se pagan más de US$420 al mes por jornadas de ocho horas diarias. Lo que estamos importando es mano de obra, minutos que se dejan de generar en Colombia y se están produciendo en otros países”, asegura Camilo Rodríguez, presidente de la Cccya.

La normativa establecía un aumento del 15 % al 37,9 % para las importaciones de los artículos de vestuario cuando su precio fuera inferior o igual a US$20 por kilo. Para los elementos que superaran ese precio habría un arancel del 10 % según el valor de la mercancía: más de US$3 por kilo.

Lea también: La disputa gremial por los aranceles a las prendas de vestir

El 6 de agosto de 2019, José Manuel Restrepo, ministro de Comercio, quien también se opuso a los aranceles, firmó la medida que entró en vigor noventa días después. El decreto generó polémicas, disputas gremiales y una demanda presentada ante la Corte Constitucional por gremios como Analdex, Fenalco, la ANDI e incluso la Procuraduría y Alberto Carrasquilla, ministro de Hacienda, quienes la consideraban inconstitucional.

En este punto entran los argumentos clásicos de los críticos de los aranceles: mayores impuestos promueven el contrabando y encarecen los precios del vestuario: algunos cálculos señalan que los incrementos en el valor final pueden llegar al 25 %. La medida, bajo la mirada de los gremios que se oponen a ella, terminaba por beneficiar a una esquina de todo el sector.

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Entonces, en enero de 2020, la Sala Plena de la Corte Constitucional tumbó los aranceles a textiles al considerar que solo es potestad del poder Ejecutivo, es decir del presidente, establecer o quitar aranceles y no del Congreso, como había quedado establecida la medida. La Cccya lamentó la situación y le pidió a Duque fijar los aranceles mediante un decreto.

Para el ministro Restrepo era claro que esto era lo que iba a pasar porque “la forma como estaba estructurada la medida no era conveniente, ya que no respondía a una alternativa de protección razonable, sino que generaba una preocupación con varios actores de la cadena productiva. Y, desde el punto de vista técnico, no era una propuesta debidamente estructurada”.

En ese momento, el funcionario empezó a reunir propuestas que se verían reflejadas en un nuevo decreto en el que se incluiría una estructura arancelaria que respondiera a las necesidades de la cadena textil. Pero en ese punto llegó la pandemia, las prioridades de todo el país cambiaron y este tema quedó suspendido, como el resto de la vida, básicamente.

Los confeccionistas pidieron una y otra vez el apoyo y el cumplimiento de las promesas de campaña durante los momentos más complicados de la crisis sanitaria, que afectó considerablemente al sector.

“Una vez avanzado el tema de pandemia, nosotros éramos conscientes de que era un asunto pendiente en la agenda de comercio y en el pacto sectorial. Trabajamos en esa dirección y en marzo de este año presentamos la propuesta para consulta pública de una modificación arancelaria”, explica Restrepo.

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El 10 de marzo de 2021 se publicó el borrador de decreto en la página web del Ministerio de Comercio. Según se lee en el borrador de decreto, el proyecto es la recomendación del “Comité de Asuntos Aduaneros, Arancelarios y de Comercio Exterior (Triple A), órgano colegiado con participación de varias entidades públicas”, y propone restablecer el máximo arancel permitido por la Organización Mundial de Comercio, es decir, “del 40 % para las importaciones de confecciones por valor igual o inferior a US$10 por kilo. Para las importaciones de confecciones con valores superiores recomienda un arancel mixto del 15 % ad valorem más US$1,5 por kilo”.

El funcionario aclara que la medida no aplicaría para países con los que Colombia tiene acuerdo de libre comercio firmado. También tiene un componente de arancel mixto. “Es un valor que se mantuvo de la iniciativa que se presentó en el PND porque permite controlar de una forma el contrabando técnico que se puede generar. Muchas veces en la importación el tema importante no es solamente el valor, sino también el peso. Entonces el arancel mixto lo que permite es tener una parte ad valorem y una parte específica”.

El proyecto, que estuvo para comentarios hasta el 17 de marzo, volvió a poner sobre la mesa las controversias sobre el tema. La Cccya y el partido del Gobierno presionaron para implementar los aranceles. Sin embargo, el mismo gremio se dividió entre quienes apoyaban la propuesta del Mincomercio y quienes estaban en desacuerdo. Fenalco retomó su posición al decir que los productos subirían de cara al consumidor final y Analdex se mantuvo en su opinión al considerar el aumento de aranceles como una medida que aumentará el contrabando.

De fondo, las piezas del tablero no se han movido y el tema, como en tantos otros momentos, se veía inacabable.

¿Por qué no se soluciona este debate?

De acuerdo con los expertos, los aranceles no son la única vía para resolver los problemas del sector textil, pues se deben implementar medidas integrales, que incluyen cambios en tecnología y productos, que le permitan competir en el mercado nacional e internacional.

Y aquí sucede un pequeño milagro: en un tema con bandos tan definidos, y posiciones tan contrarias, todos parecen estar de acuerdo en que el sector necesita transformaciones de fondo para competir mejor.

Por su parte, el ministro Restrepo dice que “uno como actor de política pública no trata de satisfacer a uno o al otro, porque de eso no se trata una estructura arancelaria. Esta debe tener un propósito, un objetivo. Creemos que la propuesta que se presentó sigue un norte: lograr una protección razonable de un sector y contribuir al desarrollo en generación de empleo sin ser antiexportador”.

Javier Díaz, presidente de la Asociación Nacional de Comercio Exterior (Analdex), cree que la solución es que la DIAN debe “tener los dientes y los instrumentos para controlar el ingreso de prendas de vestir a precios irrisorios. Se podrían manejar precios de referencia, mirar precios internacionales, sacar valores promedio y comparar con lo que declaran aquí y decirles a los importadores usted me tiene que justificar el por qué los precios que está declarando. La forma de controlarlo es por vía administrativa”.

Y añade: “Los aranceles no solucionan el problema que está viviendo el sector productor nacional de prendas de vestir. La problemática es que están ingresando prendas de vestir a precios irrisorios, pero eso no se resuelve poniendo aranceles porque un arancel del 40 % lo que está es aumentado la rentabilidad del contrabando. Si usted tiene una prenda que vale $100 y un arancel del 40 %, sobre ese $140 se establece el IVA del 19 %, le está dando una rentabilidad del 66 % a las operaciones ilegales. Entonces el incentivo es a que se salga del circuito legal y se vaya a la ilegalidad”.

Díaz agrega que otro de los problemas para resolver el dilema es que se trata de solucionar con medidas políticas y no técnicas. “Un grupo de confeccionistas introdujeron la imposición de aranceles, lo demandamos y se cayó, la Corte nos dio la razón. El Congreso no tiene esas facultades, entonces ante el reclamo de estos confeccionistas a sus congresistas, estos están presionando al Ejecutivo para que establezca esos aranceles. Nuevamente, insisten en una solución de corte político y no técnica”.

Clara Inés Pardo, profesora de la Escuela de Administración de la Universidad del Rosario, asegura que el sector debería analizar la causa de raíz del no poder competir con productos extranjeros. “Se debería comenzar a revisar temas de valor agregado en su producción con productos innovadores e inversiones en investigación y desarrollo que generen un diferencial, que es requerido en el mercado internacional. Esto implica contar con altos niveles de calidad y diseño, fortaleciendo nichos en los que el productor colombiano se ha logrado posicionar, como es la ropa interior y deportiva”.

Por su parte, Daniel Peñaranda, internacionalista y magíster en Economía de Políticas Públicas de la U. del Rosario, afirma que cuando se toman medidas proteccionistas para un sector, se destruye el mayor incentivo que tienen las empresas para crecer: la competitividad. “Todos los seres humanos respondemos a incentivos. Si no tengo incentivos para hacer mejor mi trabajo como empresa, estoy condenando al sector productivo al rezago tecnológico, que cada vez va a ser más profundo porque en otros países sí lo están haciendo”.

Peñaranda agrega que la brecha tecnológica y de productividad se va haciendo más grande, lo que implicaría que cada vez el impuesto o los aranceles deban ser superiores. Por esto afirma “que lo primero que debe hacer el Estado es dejar de ser paternalista con el sector textil y ponerle metas basadas en innovación y tecnología”.

Así las cosas, lo que deben hacer la cadena textil y el Gobierno es trabajar de la mano para generar mayor productividad, aumentar las exportaciones, mejorar los canales de compra, recuperar la cadena de producción del algodón y participar en ferias, entre otras soluciones que van más a la estructura del sector.

De cierta forma, los retos de fondo del sector textil van en línea con los de muchos otros renglones nacionales: se trata de una reconversión industrial que busca incorporar tecnología para producir innovaciones que, a su vez, incrementen competitividad tanto en el ámbito nacional como en el internacional.

Jaime Alberto Cabal, presidente de Fenalco, asegura que desde el gremio habría un compromiso de los comerciantes para comprar más productos nacionales si no se aumentan los aranceles. Esto, a ojos de algunos críticos, suena a una promesa etérea que en nada contribuye a solucionar los temas estructurales para así buscarle una solución a un debate endémico.

El tema, en su estado actual, pareciera no tener tanta reversa. El Ministerio se encuentra en la fase de revisión de los comentarios para luego publicar un nuevo borrador de decreto que implementaría, eventualmente, un nuevo esquema de aranceles.