26 Aug 2018 - 3:04 a. m.

Por un impuesto progresivo a la riqueza

La filtración de los “Panama Papers”, sanciones a la evasión y beneficios tributarios promovieron la normalización de fortunas escondidas mejorando la progresividad sistema tributario colombiano, según un reciente estudio. Una de sus autoras, en este texto, defiende el impuesto a la riqueza como un instrumento para reducir la altísima desigualdad y construir una sociedad más justa. Debate.

Juliana Londoño Vélez* - Especial para El Espectador

Archivo - El Espectador
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Por estos días se ha venido discutiendo el proyecto de reforma tributaria del nuevo gobierno que buscará, entre otras cosas, reducir impuestos para las empresas y expandir la contribución de los hogares al impuesto a la renta. Si bien asumir que la reducción de los impuestos a las empresas mejorará los salarios y creará más empleo es cuestionable, aumentar la cobertura del impuesto a la renta para las personas naturales es una propuesta acertada. Primero, porque tener a más personas declarando renta (paguen o no este impuesto) mejora la información que tenemos sobre la clase media y media alta en el país. Segundo, porque la mayoría de colombianos no contribuye al impuesto a la renta, pues la informalidad en el país es alta y las exenciones demasiado generosas.

Sin embargo, un verdadero Estado social de derecho requiere que una mayoría de sus ciudadanos paguen impuestos y que los más ricos contribuyan más al fisco. Así, la progresividad del sistema fiscal debe fortalecerse con una serie de políticas tanto tributarias como de gasto social encaminadas hacia ese fin (por ejemplo, reforma al sistema pensional, créditos educativos).

Frente a esta discusión, vale la pena hablar sobre un impuesto directo y progresivo con que cuenta el país: el impuesto a la riqueza.

El impuesto a la riqueza (en ocasiones llamado el impuesto al patrimonio) tiene una larga tradición en Colombia. Creado en 1935 por el presidente López Pumarejo y abolido por el presidente Gaviria, este impuesto fue resucitado por el presidente Uribe en 2002 para costear la Seguridad Democrática. El impuesto se ha mantenido desde entonces y el año pasado lo pagaron unos 62 mil colombianos adinerados, es decir, solo el 0,2 % de los adultos. Lo hicieron a tarifas relativamente bajas, de entre 0,125 % a 1,5 %. ¿Qué efecto ha tenido este impuesto sobre el comportamiento de los colombianos? ¿Qué retos de elusión y evasión le ha generado a la DIAN? ¿Cuán efectivas han sido las políticas del gobierno para frenar la evasión de los más pudientes?

En un estudio reciente buscamos responder estas preguntas usando datos anonimizados. Encontramos, primero, que los declarantes entienden los incentivos tributarios y responden a ellos. Por ejemplo, para reducir su carga tributaria, algunos inflan artificialmente sus pasivos y manipulan los valores de los activos menos cubiertos por la información exógena, aquella que es reportada por bancos e instituciones financieras a la DIAN. En parte, pueden hacerlo porque el patrimonio se declara de manera agregada en la declaración de renta, lo que dificulta su control. No obstante este comportamiento, las pérdidas generadas para el gobierno son modestas: cuando más, representan un 20 % de los recursos proyectados. El Estado recoge ingresos, aunque sustancialmente menos que en Suiza o Noruega, en donde una mayor parte de los ciudadanos contribuye al impuesto a la riqueza.

El efecto “Panama Papers”

Encontramos además que Panamá fue un destino atractivo para que los colombianos más ricos escondieran sus activos del fisco y evitaran pagar impuestos. El uso y abuso de las estructuras offshore en paraísos fiscales ha sido el vehículo de predilección de los colombianos más adinerados para esconder sus fortunas y aminorar su carga tributaria. Un colombiano tiene una probabilidad 24 veces mayor de haber sido cliente de Mossack Fonseca, en su momento una de las cinco firmas de auditorías más grandes del mundo especialistas en servicios financieros offshore, si pertenece al 0,01 % más rico (los 3 mil adultos más adinerados) que si pertenece al 5 % más rico del país.

La evasión offshore tiene implicaciones sobre cómo medimos la desigualdad de riqueza. Nuestras estimaciones, que son conservadoras, sugieren que el 1 % más rico de Colombia concentra por lo menos el 40,6 % de la riqueza del país (al igual que ocurre en otros países, la desigualdad de riqueza es dos veces mayor que la de ingresos). Esto nos hace el segundo país más inequitativo en términos de riqueza, después de los Estados Unidos. Al incluir las fortunas offshore que permanecerían aún escondidas del fisco, el top 1 % de la riqueza aumenta en por lo menos tres puntos porcentuales. Más aún, dado que los más ricos son quienes más activos esconden en el exterior, este aumento es particularmente notable en la cola extrema de la distribución de riqueza (por ejemplo, el top 0,01 %).

Cabe recordar que la evasión fiscal de los más pudientes, especialmente aquella canalizada a través de paraísos fiscales, no es un fenómeno únicamente colombiano. Este flagelo agobia a la mayoría de los países, tanto desarrollados como en vía de desarrollo. Frente a esta lucha común contra la evasión fiscal, muchos países han firmado tratados de intercambio de información tributaria y fortalecido su cooperación con autoridades tributarias en otros países. Es en este contexto de mejor transparencia financiera que, en los últimos años, varios países han adoptado amnistías y programas de normalización tributaria. El gobierno colombiano, en particular, implementó el suyo entre el 2015 y el 2017, buscando que los evasores sanearan sus patrimonios a cambio de beneficios tributarios.

Con esta política, el gobierno logró que unas 12.000 personas naturales revelaran activos omitidos y pasivos inexistentes por un valor del 1,73 % del PIB. Casi todos estos activos habían estado escondidos en el exterior y más de la mitad de ellos pertenecían al top 0,01 % del país. En efecto, fueron los más ricos quienes confesaron haber estado evadiendo en el pasado: dos de cada cinco colombianos en el top 0,01 % del país participó en esta amnistía; una probabilidad 55 veces más grande que los colombianos en el 5 % más rico del país. Esta participación en lo alto de la distribución es tres veces mayor que aquella en Noruega o Suecia, dos países en donde esta información está disponible. El tamaño de los activos y pasivos revelados en Colombia es importante: representa el 15 % de la riqueza de ese 0,01 % afortunado y casi el 40 % de la riqueza de quienes participaron en la amnistía.

Además de los beneficios tributarios, dos incentivos adicionales promovieron la normalización de fortunas escondidas: la filtración de los “Panama Papers” y las sanciones penales a la evasión. En abril de 2016, un grupo de periodistas internacionales publicó el resultado de investigaciones sobre el uso de estructuras offshore con base en 11,5 millones de documentos filtrados de Mossack Fonseca. Las noticias, conocidas como los “Panama Papers”, salpicaron a líderes, políticos, empresarios y reconocidos personajes en casi todo el mundo. En Colombia, el gobierno abrió procesos de investigación en contra de las personas vinculadas con este escándalo. El resultado: casi el 40 % de estas personas normalizaron activos omitidos; la gran mayoría haciéndolo pocas semanas después de la publicación de los “Panama Papers”. El impacto en la percepción de poder ser detectados evadiendo y la humillación pública por aparecer nombrados en los medios octuplicaron la probabilidad de reportar sus fortunas escondidas ante la autoridad tributaria. Además, las sanciones penales a la evasión de impuestos a partir de la reforma de 2016 incentivaron a muchos otros evasores más a sanear su situación tributaria con la DIAN.

Gracias al impuesto a la riqueza y a los esfuerzos por mejorar el cumplimiento de los deberes fiscales de los más ricos, la progresividad del sistema tributario mejoró en Colombia. Quienes han normalizado sus activos no sólo contribuyen con más impuestos sobre la riqueza sino que, al declarar los ingresos de capital percibidos por ser propietarios de esos activos revelados, hoy pagan también más impuestos a la renta. El resultado es que la tasa efectiva, que representa el total de impuestos de renta y riqueza (incluido el impuesto a la normalización) como fracción del patrimonio líquido de los contribuyentes, aumentó del 1,5 % al 2,5 % del patrimonio líquido entre el 2014 y el 2017 para el 0,01 % más adinerado. Dicho de otra manera, hoy se cumple el mandato constitucional de progresividad en el sistema tributario mejor que hace cuatro años. Esto es una buena noticia para el país.

¿Cómo hacer más justo el sistema?

Pero podemos hacer más. Que los tres mil colombianos más ricos del país sólo paguen el 2,5 % de su patrimonio en estos tres impuestos resulta poco en un país que pretende utilizar su sistema tributario para reducir su altísima desigualdad y construir una sociedad más justa. Colombia debe mantener los avances logrados en hacer que los más pudientes cumplan con sus deberes tributarios. El impuesto a la riqueza para las personas naturales debe mantenerse y, al mismo tiempo, es menester aumentar los esfuerzos de fiscalización para evitar comportamientos de evasión como los que documentamos. ¿Cómo hacerlo?

Primero, es muy bienvenida la propuesta de monitorear el ingreso y el patrimonio de los más pudientes del país; es, entre otras, una de las recomendaciones de la OCDE. El gobierno debe además asegurarse que los valores declarados representen lo más cercano al valor de mercado de la riqueza de las personas cada año. Para ello, es esencial que la declaración tanto de renta como de riqueza detalle de manera desagregada los activos de los declarantes: trusts, fundaciones, apartamentos, vehículos y demás activos financieros y no financieros deben todos declararse de forma separada y transparente.

Segundo, la DIAN debe recibir más recursos para procesar y analizar los más de 1.500 millones de registros de información exógena que le llegan periódicamente por parte de bancos e instituciones financieras y, más recientemente, de autoridades tributarias de distintos países con acuerdos de intercambios de información. Frente a estos avances de cooperación, debe asegurarse que haya quién procese y, con tecnología de punta y técnicas modernas de análisis de datos, revise y analice esta cantidad de información en la agencia tributaria, haga auditorías intensivas y fiscalice a los evasores.

Tercero, y como otros han dicho, hay que crear una obligación explícita sobre abogados y contadores de reportar operaciones sospechosas de lavado de activos y darles garantías para que denuncien abusos e intentos de evasión fiscal. Por último, es importante remarcar la importancia en evaluar sistemática y rigurosamente las políticas tributarias en pos de lograr un sistema tributario más eficiente y equitativo.

La ñapa: Hablando de la propuesta de Duque de expandir el uso de la facturación electrónica, vale la pena discutir la evidencia empírica sobre cuán efectivo ha sido este tipo de política en América Latina y los Estados Unidos. Los estudios sugieren que la facturación electrónica sí ayuda pero no es la panacea: el gobierno puede recibir información sobre ventas, pero si no hay un control sobre los costos y deducciones que reportan las empresas (que ahora tendrán un mayor incentivo a inflarlos), el recaudo no mejorará sistemáticamente. Nuevamente, si la facturación electrónica no viene acompañada de un mayor análisis de la información exógena, una mejor fiscalización de evasores y una mayor percepción de probabilidad de detección y sanción por parte de las empresas para así disuadir la evasión, su efectividad también se verá afectada. ¡Retos para la política de facturación electrónica del gobierno entrante!

* Candidata a PhD en Economía, Universidad de California, Berkeley

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