¿Qué pasa con la institucionalidad del sector eléctrico?


El sector eléctrico colombiano lleva más de 30 años surtiendo al país con eficiencia, pero tiene preocupaciones por los anunciados intentos de cambio a su institucionalidad.

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El sector eléctrico colombiano, reconocido por su cumplido desempeño de las últimas tres décadas y por ser un referente de confiabilidad a nivel mundial, pasa por un momento que los expertos consideran como “crítico”. Al respecto, y sumada a la problemática financiera que viene afectando a varias empresas por razones ajenas a su gestión, se agregan intervenciones normativas por parte del Gobierno Nacional, que por sus efectos en la inversión han generado una gran preocupación.


Para entender el panorama hay que repasar las leyes 142 y 143 de 1994, pilares de la institucionalidad del sector y que surgieron a raíz de lo aprendido con el apagón de 1992, durante el mandato de César Gaviria. Entre sus ponentes estuvieron los entonces congresistas Amylkar Acosta, Salomón Nader, José Name Terán y Hugo Serrano.


La Ley 142 ha regulado la prestación de los servicios públicos domiciliarios, estableciendo principios de eficiencia y sostenibilidad financiera, mientras que la Ley 143, complementariamente, estableció el régimen para la generación, interconexión, transmisión, distribución y comercialización de electricidad en Colombia, asignando a la Comisión de Regulación de Energía y Gas (CREG) la responsabilidad de definir tarifas y asegurar la competencia en el mercado a partir de la libre oferta y demanda. Y pese a que durante más de tres décadas estas leyes y regulaciones han sido el soporte del sector, hoy se habla de varios factores de riesgo que afectan no solo su estructura, sino también el funcionamiento de la cadena de energía.

Uno de los retos es la sostenibilidad financiera. Según estimaciones de la Asociación Colombiana de Distribuidores de Energía Eléctrica (Asocodis), a 31 de enero de 2025, los retrasos en el pago de subsidios gubernamentales sumaban $7,4 billones de deudas a las empresas comercializadoras. Por ahora el Gobierno se comprometió a abonar $800.000 millones a la deuda durante los próximos tres meses: el primer pago de $350.000 millones estaría programado para finales de febrero, $250.000 millones en marzo y $200.000 millones en abril, lo que corresponde al 10,8 % de la deuda total.


Pero no solo el atraso en el pago de subsidios es motivo de alerta a nivel financiero en el sector, sino que también lo serían algunas resoluciones expedidas por el Ministerio de Minas y Energía entre 2023 y 2024, y la circular de 2024 de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (SSPD), que permite a empresas intervenidas seguir operando pese a no cumplir con sus obligaciones de pago.

“En el último tiempo, cambios en temas sensibles, como el cargo por confiabilidad, los precios de escasez, así como anuncios gubernamentales orientados a restringir la libertad de los agentes para tomar decisiones, crean riesgos de inversión que pueden retrasar el desarrollo de proyectos que requiere el país, si lo que se quiere es impedir racionamientos”, precisa Natalia Gutiérrez, presidenta de Acolgén.

Por esta misma línea va Camilo Marulanda, presidente de Isagen, quien también cuestiona los efectos de la reforma tributaria de 2022, que eliminó el 70 % de los beneficios tributarios para proyectos de energías solar y eólica, lo que, según él, contradice el discurso oficial de transición energética. “Estamos en una situación crítica de estrechez entre la oferta y la demanda de energía. Los proyectos planeados no han entrado y la confusión regulatoria ha desestimulado la inversión. En los últimos cinco años, solo el 20 % de la capacidad esperada ingresó al sistema”, añade.

Los desafíos en regulación

En cuanto a los desafíos por regulación, el principal problema estaría en la falta de claridad en las políticas a largo plazo, además de la separación de funciones entre la Comisión de Regulación de Energía y Gas (CREG) y la Unidad de Planeación Minero-Energética, que ha sido vista por las empresas como una fragmentación institucional que dificulta una gestión eficiente del sector. Los expertos advierten que a raíz de estas dificultades, la CREG ha funcionado a medias por más de dos años sin contar con todos sus expertos comisionados, en contra de fallos del Consejo de Estado y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, lo que supone un riesgo a su independencia frente a presiones políticas y sociales.

“Hay varios puntos críticos en la institucionalidad del sector (...) vale la pena citar la falta de conformación de la CREG y la insistencia gubernamental en nombrar a expertos bajo el esquema de interinidad, lo que ha llevado a que la Comisión no pueda funcionar al ritmo que requiere el sector y a que, en muchas ocasiones, su quórum se disuelva en momentos en los que se requieren decisiones regulatorias ampliamente discutidas y de consenso (...). Para fortalecer la institucionalidad del sector eléctrico colombiano y garantizar su estabilidad a largo plazo se podrían considerar medidas como el nombramiento definitivo y completo de los expertos comisionados de la CREG, la mayor dotación de recursos para la UPME y la creación de incentivos para la inversión en infraestructura”, precisa Gutiérrez.

Adicionalmente, normas como la Resolución CREG 066 de 2024, que modificó los precios de escasez afectando a proyectos renovables, hidráulicos y térmicos a carbón también ha generado preocupación en el sector, así como normas expedidas y anunciadas por el Minminas y la misma CREG, que influyen en las expectativas de potenciales inversores.

“Desde el intento fallido del decreto emitido por el Gobierno Nacional para asumir las funciones de la CREG, el riesgo de politización es el tema más preocupante del sector. El regulador independiente tiene como función tomar decisiones para la estabilidad del sector. Una decisión posiblemente popular en el corto plazo, como bajar tarifas, tiene un efecto económico negativo en el largo plazo, al disminuir la cantidad de energía disponible para satisfacer las necesidades del país en el largo plazo”, comenta José Plata Puyana, socio de Serrano Martínez CMA.

Este camino de altos y bajos en el sector y el garantizar su institucionalidad y solvencia parece no tener un rumbo claro. Para los analistas, una solución en el corto plazo dependerá de lograr un equilibrio entre la regulación, la inversión y la sostenibilidad financiera de todos los actores.

“El debate ha estado muy enfocado en los síntomas, pero no se han atacado las raíces reales del problema. A todo el mundo le preocupa mucho el precio de bolsa, y este es un síntoma de que no hay oferta; la salud financiera de las distribuidoras, pero eso es un síntoma de unos subsidios que no se han pagado y un tema de opción tarifaria que no se ha solucionado; una mala calidad del servicio de suministro de energía eléctrica en la Costa Caribe, pero eso es un resultado de un tema histórico de falta de inversiones, de una red muy vieja, y al final eso hay que solucionarlo como sector de la mano con el Gobierno. De ahí la importancia de abordar todos estos retos pensando en el largo plazo”, concluye Camilo Marulanda, presidente de Isagen.