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11 Nov 2022 - 9:30 p. m.

Reforma pensional en Chile: menos pasión y más técnica

La iniciativa es consistente con las buenas prácticas internacionales, financia aumento en renta básica con impuestos generales, sin disminuir el ahorro pensional. De hecho, lo aumenta con un aporte extra de ahorro colectivo y solidario. También rompe con el debate ideológico sobre la naturaleza jurídica de las AFP y las comisiones que cobran.

Daniel Mantilla García – @mantillagdaniel

Gabriel Boric, presidente de Chile.
Gabriel Boric, presidente de Chile.
Foto: Kyle Grillot/Bloomberg

El gobierno de Gabriel Boric en Chile acaba de presentar una reforma pensional consistente con las buenas prácticas internacionales presentes en modelos ejemplares como el holandés y danés. En particular, contiene cuatro elementos muy positivos (que no se encuentran en la propuesta esbozada por Gustavo Petro en campaña) pero le falta un elemento clave.

El primero elemento positivo es la forma de financiar el aumento en la renta básica llamada pensión garantizada universal: con impuestos generales y sin disminuir el ahorro pensional. Dado que las personas de mayores ingresos pagan más impuestos (como proporción de su ingreso), esa forma de financiar una renta básica uniforme transfiere recursos de las personas de mayores ingresos a las de menores ingresos, disminuyendo desigualdad.

Por otra parte, al financiar el aumento de esa renta básica con impuestos generales, se permite que las personas sigan ahorrando de manera proporcional a sus ingresos en cuentas de retiro individuales, con el objetivo de lograr una pensión complementaria a la renta básica proporcional al nivel de ingresos de cada individuo. El aumento en el monto de esa renta básica propuesto en Chile, fue tenido en cuenta en la reforma tributaria que están presentando casi contemporáneamente a la reforma pensional, para asegurar su financiación (lo cual no ocurrió con la reforma tributaria que acabó de pasar el Gobierno en Colombia).

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En segundo lugar, la reforma chilena aumenta el aporte a pensiones en 6 puntos porcentuales del ingreso. De dicho aporte adicional, el 70 % entra a las cuentas individuales (sumándose a los aportes existentes), y 30 % se distribuye de manera equitativa entre todos los aportantes, introduciendo un elemento de ahorro colectivo y solidario. Estos dos elementos: preponderancia de sistemas de ahorro para financiar pensiones (en lugar de reparto simple), y financiación de una renta básica con impuestos generales, también se encuentran en los sistemas holandés y danés. En efecto, dado el contexto de fuerte envejecimiento poblacional, las mejores prácticas internacionales profundizan la generación de ahorros pensionales, en ocasiones administrados por instituciones sin ánimo de lucro de un tercero, cómo en Dinamarca y Holanda.

En contraste, en campaña Petro proponía trasladar casi la totalidad de los aportes que hoy entran al régimen de ahorro, hacia un sistema de reparto simple estatal que aumentaría considerablemente el déficit pensional en el mediano y largo plazo, y cuya regla de asignación de beneficios es estructuralmente regresiva (ver este artículo y este artículo para una discusión detallada de la reforma esbozada por Petro en campaña).

Un tercer elemento de la reforma chilena rompe el debate ideológico y casi pasional alrededor de la naturaleza jurídica de las entidades que administran el ahorro pensional y las comisiones que cobran.

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La reforma chilena, por una parte, propone crear una entidad estatal llamada Inversor de Pensiones Público y Autónomo (IPPA), pero permite también la figura de Inversor de Pensiones Privado (IPA), para que cada persona decida el tipo de entidad a la que delega la inversión de sus ahorros individuales para el retiro. Adicionalmente, separa las funciones de afiliación, recaudación y pago de beneficios, de la función de inversión de los aportes, dejando las primeras funciones en manos de una entidad pública llamada Administrador de pensiones autónomo (APA). Dicha separación disminuirá sustancialmente el monto de la comisión pagada a entidades privadas, puesto que estas últimas ya no asumirían los costos operativos de múltiples funciones que hasta hoy ejercen las AFP.

En cuarto lugar, la reforma introduce un ajuste para garantizar la equidad de género, mediante el cual se igualan las pensiones de hombres y mujeres que hayan aportado lo mismo durante su vida laboral. Este ajuste compensa porque la pensión del sistema de capitalización actual tiende a ser más baja para las mujeres, debido a su mayor esperanza de vida.

Sin embargo, hay un elemento que brilla por su ausencia hasta ahora en la reforma chilena: crear mecanismos e incentivos adecuados en el régimen de inversiones. Este elemento es fundamental en un sistema que profundiza el ahorro pensional. En efecto, lograr que las inversiones de los aportes a pensiones se traduzcan de manera eficiente en un ingreso estable y suficiente durante el retiro para cada individuo, requiere implementar estrategias de inversión de activos que conecten la etapa de acumulación con vehículos de desacumulación adecuados.

A diferencia de Dinamarca y Holanda, las regulaciones de los sistemas de capitalización en Latinoamérica (incluido el chileno y el colombiano), no promueven el uso de estrategias diseñadas con un objetivo de ingresos en retiro, como documentamos en este estudio publicado por el BID en 2021. Dicho trabajo también propone un diseño regulatorio para el pilar o régimen de capitalización basado en el objetivo de ingresos en retiro de los afiliados.

Es entonces urgente y necesaria una reforma al régimen de inversiones en Chile que cree mecanismos para alinear las estrategias de inversión de los ahorros pensionales, con el objetivo de ingresos para el retiro de los afiliados. Afortunadamente, dicha reforma es compatible con los demás cambios ya planteados por el gobierno de Boric hasta ahora. Por nuestra parte, esperemos que la próxima reforma pensional en Colombia no sea una chalaca a la Rock N’ Gol (con más pasión y menos técnica) si no una que se parezca más a la chilena.

* Daniel Mantilla García, profesor de la Universidad de los Andes e investigador de Netspar.

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