Trazando el camino a las zidres

Las zidres fueron creadas en la Ley 1776 de 2016, que recibió varias demandas ante la Corte Constitucional. / EFE

Foto: EFE - Mauricio DueÒas

El 7 de febrero de 2018, el Consejo Nacional de Política Económica y Social (Conpes) publicó el documento con las áreas potenciales en Colombia para establecer las zidres, o zonas de interés de desarrollo rural, económico y social. Son en total 7,2 millones de hectáreas (6,4 % del área continental del país) en donde se podrán constituir esas zonas especiales, creadas por ley en 2016 para, según el Gobierno, sacar adelante territorios con altos índices de pobreza, baja densidad de población, aislamiento de centros urbanos, carencias de infraestructura mínima para el transporte, y en donde los costos de adaptación para producir son muy altos.

El documento despertó una serie de preguntas, y no era para menos, pues desde que las zidres estaban apenas en un proyecto han generado polémica. Hay quienes todavía argumentan que es una ley que limita el acceso a la tierra por parte de los campesinos pobres que tienen poca o no la tienen. La razón es que, si bien no transfiere la propiedad, sí permite que las tierras de la nación se arrienden a proyectos productivos –de empresas, asociaciones, entre otros– por un tiempo indeterminado en la legislación. Los detractores también aseguran que la ley legaliza la acumulación de baldíos titulados antes de la ley de reforma agraria de 1994.

Al estudiar las demandas por inconstitucionalidad, hubo magistrados de la Corte que estuvieron de acuerdo con que la norma viola el derecho al acceso a la tierra y que recordaron que las sociedades que promueve entre grandes empresarios y campesinos “han tenido expresiones históricas en Colombia cercanas a la servidumbre (…) en virtud del insalvable desequilibrio entre las partes o, como lo dicen plásticamente algunos expertos de la cuestión agraria, a la asociación entre el zorro y las gallinas”. Pese a eso, la Corte, con algunas condiciones, la declaró exequible, incluso el aparte que permite a algunos interpretar que se legaliza la acumulación de baldíos.

Ante la corporación, sin embargo, reposa otra demanda de inconstitucionalidad por resolver. Pese a eso, con el Conpes, el Gobierno avanza hacia la implementación de las zidres. Entre las primeras inquietudes que surgieron con respecto al documento está el porqué de la diferencia entre el número de hectáreas potenciales que había en el borrador que los ministros del Gobierno discutieron a finales de enero y la cantidad que aparece en el documento final, fechado apenas dos semanas después. La diferencia es casi de dos millones de hectáreas: de 5,4 millones pasa a 7,2 millones, una cantidad similar al área cultivada que tiene Colombia.

Felipe Fonseca, director de la Unidad de Planificación Rural Agropecuaria (Upra, adscrita al Ministerio de Agricultura y brazo técnico en esta discusión), explica la situación: “Fueron varias las versiones preliminares, casi 20 ejercicios que se fueron mejorando con las discusiones técnicas, el modelo de análisis espacial combina más de 50 variables que de acuerdo con los criterios que se apliquen hacen que el resultado cambie con cada reproceso”. El Conpes explica la metodología que se utilizó para llegar al resultado de 7,2 millones de hectáreas: fue necesario descartar las áreas que tienen restricciones legales o productivas, además de buscar las zonas que cumplan con los requisitos que según la ley deben cumplir las zidres.

Lo que viene ahora, como ordenó la Corte, es un proceso de concertación con los concejos municipales para evaluar si las zidres son pertinentes o no en su territorio, qué predios podrían entrar ahí, entre otros aspectos. En últimas debe salir un informe que incluya, dice el Conpes, “la visión, los objetivos, las acciones, el plan de inversiones y los mecanismos de evaluación para el funcionamiento de una zidres”. Ese plan, “a su vez, deberá incluir (…) un plan de ordenamiento productivo y social de la propiedad rural”, liderado por la Upra. La delimitación la deberá adoptar otro Conpes y finalmente se aprobará por decreto del Gobierno.

Rocío Peña Huertas, coordinadora del Observatorio de Restitución y Regulación de Derechos de Propiedad Agraria y una de las demandantes de la ley, cree que la implementación del Conpes será difícil, pues “el documento no es una norma y no está respaldado con presupuesto nacional. Es como una declaración de buenas intenciones”. En contraste, Jorge Enrique Bedoya, presidente de la Sociedad de Agricultores de Colombia (SAC), considera que el documento es un avance, pero que lo importante es que el Gobierno logre concretar dos o tres zidres antes de que culmine su administración y que se den garantías de seguridad jurídica a través de una nueva ley de tierras, cuyo proyecto se radicaría en el Congreso en marzo próximo.

En diálogo con este diario, Fonseca respondió a otras dudas que ha generado el Conpes, como el tamaño de la escala: 1:100.000, considerado relativamente general; la viabilidad de avanzar con estos procesos, sabiendo que aún hay páramos por delimitar, resguardos indígenas por titular o tierras por restituir, y los tiempos que puede requerir todo el proceso de concertación territorial.

La SAC tiene la expectativa de que el Gobierno logre dejar dos o tres zidres constituidas. ¿Es viable?

Si bien es cierto que el Gobierno se propone una meta ambiciosa, se debe respetar la autonomía y la concertación que garantizan la legitimidad de la vinculación armoniosa al territorio. El Gobierno espera que antes de que termine esta administración pueda ser declarada la primera zidres. Está toda la voluntad, también de parte de las alcaldías, como nos han manifestado, pero no podría uno atreverse a conjurar algún tiempo cuando de concertación se trata.

Las zonas aptas para zidres coinciden con algunas que tienen conflictos históricos sobre la tierra. ¿Qué formas de prevención de corrupción se prevén para la concertación con los concejos municipales, para que no se negocie por debajo de la mesa? ¿Veeduría ciudadana, participación de las juntas de acción comunal…?

El mejor indicio de transparencia lo da el rigor y trabajo técnico que la Upra va a desarrollar. Venimos levantando actas y haciendo relatoría de todas las reuniones, acuerdos, asistencias a cada espacio que venimos desarrollando. El espacio con los concejos tendrá la participación de quienes quieran estar, las sesiones de los concejos son públicas, pero el Gobierno no escatimará esfuerzos en blindar desde el punto de vista técnico y jurídico. El espíritu que motivó este desarrollo normativo es la seguridad jurídica no sólo de las inversiones públicas, sino de las privadas.

¿Cómo se tuvieron en cuenta en esta identificación de áreas potenciales los resguardos indígenas o las zonas de reserva campesina que están en proceso de constitución, y los páramos que todavía están por delimitar?

En el artículo 29 de la ley son expresas las restricciones a territorios colectivos y zonas de reserva campesina. Resguardos indígenas y reservas de Ley 70 son una exclusión que quedó definida en el decreto reglamentario. La ley también dice que se deben excluir resguardos indígenas en proceso de constitución, lo que hizo el decreto reglamentario fue determinar a qué se refiere con proceso de constitución, aclara que se entiende a aquellos resguardos que cuenten con un estudio socioeconómico y concepto favorable emitido por la autoridad competente al momento de ser expedida la ley de zidres. El ejercicio de áreas de referencia como insumo para a la identificación de zidres acude a la aplicación precisa de precaución frente a áreas o ecosistemas estratégicos, no solamente delimitados, porque hay muchos ecosistemas delimitados, pero también ecosistemas que, pese a que están delimitados, no están declarados. Entonces llevamos más de un año solicitando información a las autoridades ambientales, a las corporaciones autónomas, al Ministerio de Agricultura, Parques Nacionales, para poder determinar cuáles son esos ecosistemas estratégicos, y los hemos excluido pese a que no estén declarados.

En cuanto a restitución de tierras, ¿las que están en proceso de solicitud tampoco entran?

Nada, no entran. Eso ya es a nivel predial. Este (el Conpes) es un primer abordaje que da un mensaje de qué áreas no se van a incluir, pero no es un ejercicio agotado. La Upra, el Ministerio y las entidades competentes deben orientar un esfuerzo para garantizar esa seguridad jurídica a nivel predial.

En la práctica, ¿cómo será el proceso? ¿Se constituye primero la zidres y luego, por ejemplo, una agroempresa manifiesta su interés de invertir ahí o es la agroempresa la que propone y a partir de ahí se estudia la zidres?

Los requisitos o lineamientos debe darlos el Ministerio de Agricultura para que cuando se declare la zidres los proyectos puedan ser presentados y evaluados con reglas claras, proyectos que postulen inversionistas o emprendedores, que pueden ser los propietarios o las asociaciones de propietarios o de productores. Luego de la identificación, la delimitación se dará por un conpes, que también definirá inversiones públicas, lo que traerá servicios e infraestructura que potenciarán el desarrollo y la generación de empleo en los municipios. Parte de la ventaja es la articulación con los POT para garantizar inversiones de largo plazo; la seguridad jurídica en tenencia de la tierra es un requisito de los predios que constituyan una zidres. La ley, pese a todo lo que se dijo, no altera ninguna regla de la Ley 160 de 1994. Una figura que será muy atractiva, porque hay inversiones o proyectos que por su escala demandan ser desarrollados en más de un predio, es el contrato de aprovechamiento sobre bienes inmuebles baldíos o fiscales de la nación. Sin traslado de la propiedad va a permitir ese aprovechamiento de las tierras y acceder a más de un predio cuando de baldíos se trata.

¿Qué pasa si soy un propietario en Puerto Gaitán? ¿Mi predio puede quedar dentro de una zidres? ¿Qué pasa si no quiero participar en ella?

A los propietarios no se les puede obligar a que desarrollen determinada actividad económica, hay libre competencia y mercado. Este instará a propietarios que hoy no tienen el interés o no ven la oportunidad, más que por indiferencia, por la limitación que tienen de poner a producir esa tierra. Las zidres les darán oportunidad a esos propietarios de manera voluntaria a distintos proyectos, los invitarán a asociarse y a vincularse en calidad de arrendador, como inversionista. Ofrecerá esta una oportunidad para estos propietarios o adjudicatarios cuando de un predio de la nación se trate. Pueden ser ellos quienes formulen o presenten los proyectos, o hacerse a la mejor propuesta, lo que les sea más rentable.

En la altillanura la gente dice que no hay baldíos, todo está ocupado. ¿Ustedes tienen el inventario de baldíos para la altillanura?

Colombia no tiene un inventario detallado, y esa es una ruta que tomará un buen tiempo, pero hay que hacer la salvedad de que uno tiende a confundir el concepto castizo del término baldío con el concepto jurídico. Este se refiere a un predio de la nación. Las zidres pueden incluir predios de la nación y privados. Se debe garantizar que haya plena seguridad jurídica del predio. Las zidres no habilitan a resolver situaciones jurídicas, es por el contrario la seguridad jurídica un requisito para ser parte de las zidres.

¿Como qué predios de la nación?

Los predios de origen baldío vienen de la nación, han podido ser adjudicados a sujetos de reforma agraria, a campesinos con poca o sin tierra, pero pese a que cuentan con un dueño serán siempre predios de la nación, que tienen un origen baldío. Los originales adjudicatarios en algunos casos venden esa adjudicación, de manera que el origen de su naturaleza debe estar claro. Así como hay unos de los que no se tiene plena certeza de su origen, hay unos de los que sí, que podrán ser zidres.

¿Lo que puede ir para el fondo de tierras podrá ir para zidres? ¿O lo que vaya para el fondo no puede ir para zidres?

El Gobierno como principio de precaución ha tratado de no afectar uno con otro. La principal fuente de ese fondo de tierras puede uno identificarla no sólo en el inventario de baldíos del país, sino en unas zonas que hoy forman parte de reservas forestales de la ley segunda, que pueden estar en proceso de sustracción, precisamente para adjudicación a sujetos de reforma agraria. Están también las tierras que empiezan a recuperarse, por extinción de dominio u otros procesos. Pero en estas zidres el Gobierno ha tenido la precaución de no agotar la fuente del fondo de tierras.

Hay quienes han criticado la escala que se aplicó para el Conpes, por ser un poco general. ¿Es suficiente? ¿Qué vacíos deja y cómo se resolverán?

La escala es un atributo técnico y cartográfico, una escala no es ni buena ni mala, una escala es relativa al acto al que se aplica. El criterio fue el de utilizar información oficial de cobertura nacional a la mejor escala disponible, es decir, ejercicios como cobertura de la tierra, ecosistemas, penetración de áreas protegidas, bosques naturales, cabeceras urbanas, la mayoría en el país están a escala 1:100.000, algunas a escala 1:25.000, otra a nivel predial. La escala para un ejercicio a nivel nacional es la adecuada, para ordenar una política de orden nacional. El trabajo a nivel municipal demanda que se recurra a escalas más detalladas, que para el caso de Puerto López y Puerto Gaitán 1:25.000 sería el estándar ideal desde el punto de vista técnico.