En 20 años de legislación

Tres “reformas” pensionales y contando

El de la próxima legislatura, si se presenta como anunció el presidente electo, será un nuevo intento para corregir los problemas de un sistema pensional que lleva décadas de ires y venires buscando la fórmula ideal.

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Por lo menos tres leyes en los últimos 20 años han modificado el sistema pensional colombiano para sortear los problemas de evolución demográfica, cobertura, mercado laboral, organización institucional en seguridad social y gasto fiscal; esto sin contar las que lo han intentado sin llegar a feliz término.

A pesar de los intentos, fallidos o no, las reformas pensionales parecieran ser un asunto de nunca acabar y aún son necesarios otros cambios, pues como manifestó hace unas semanas el experto que asesoró a Chile en el diseño de su nueva política, Augusto Iglesias, “son procesos que van sumando pequeños cambios para corregir distintos problemas”.

En pocas palabras, el objetivo es que a mediano plazo el sistema se haga más equitativo, sostenible y alcance a la población más pobre del país. Un documento de la Dirección de Estudios Económicos del Departamento Nacional de Planeación (DNP) concluyó que las decisiones tomadas en el pasado redujeron la deuda de la Nación, pero acentuaron el desequilibrio por varios problemas asociados al sistema, los cuales revisaremos más adelante, pues continúan vigentes, demostrando que son necesarios, y cada vez más urgentes, grandes ajustes a las pensiones.

Hasta los años 40, las pensiones estaban a cargo directamente de las empresas públicas o privadas. A mediados de esa década el sistema se extendió a los trabajadores del Estado con la creación de la Caja de Previsión Social (Cajanal), que se liquidó en 2009 por malos manejos y corrupción. A finales de los 60, con la creación del Instituto del Seguro Social (ISS), surgió el Régimen de Prima Media (RPM) y con él llegaron las pensiones de invalidez, vejez y muerte, por ejemplo.

Se cree que en un momento la liquidación de pensiones llegó a estar a cargo de más de un millar de establecimientos, todos con condiciones diferentes, pero con un factor común: ninguno tuvo reservas suficientes para garantizar los beneficios e incentivos acordados, menos aún con cotizaciones tan bajas; esto dio lugar a subsidios del 80 al 90 %, amparados en negociaciones colectivas de los trabajadores.

Sólo por dar un ejemplo, la contribución en el ISS únicamente se ajustó en 1985, cuando se elevó a 6,5 %, pero le dio a la entidad tiempo suficiente para acumular una deuda importante.

Dado que la contribución seguía siendo muy baja, la Ley 100 de 1993 la incrementó a 13,5 %. Esta norma es más conocida porque con ella se creó el sistema dual de Régimen de Prima Media (RPM) y un Régimen de Capitalización Individual Voluntaria y Obligatoria (RAIS), aunque a ella también le debemos el aumento en la edad de retiro.

A la Ley 100 se le reconoce un aumento en cobertura y una actualización de la tendencia demográfica. Sin embargo, permitió profundas desigualdades entre los sistemas que creó, especialmente porque los beneficios del RPM eran visiblemente mayores, haciendo la competencia desigual. Tampoco eliminó todos los regímenes especiales; de hecho se prolongó la transición de muchos de ellos, y tampoco se restringió el número de organizaciones con licencia para otorgar pensiones.

Fue por ello que en 2001 un proyecto de ley intentó corregir las desigualdades. Aunque ya se estaba discutiendo en el Congreso, el gobierno del expresidente Álvaro Uribe lo retiró para reemplazarlo por la Ley 797 de 2003. Entre los cambios que introdujo podemos resaltar los siguientes: aumentó el porcentaje de aportes en relación con el salario y el número de semanas laboradas requeridas y redujo las comisiones por administración que se pagan a los fondos y a Colpensiones, el ingreso base de cotización a 25 salarios mínimos y la tasa de reemplazo a un máximo de 80 %, es decir el porcentaje que sobre su salario promedio se le reconoce a una persona como su pensión. Finalmente, se corrigió el arbitraje entre los dos sistemas, limitando los traslados entre uno y otro, se crearon nuevos mecanismos de solidaridad para financiar a las personas de menores ingresos y se restringieron los regímenes especiales.

Dos años más tarde, un nuevo esfuerzo (Acto Legislativo 01 de 2005) aportó a la sostenibilidad financiera del sistema, reduciendo los costos de transición y eliminando otros los regímenes especiales que se mantenían. También defendió el principio de solidaridad con la creación de los Beneficios Económicos Periódicos (BEPS), un esquema de ahorro individual subsidiado para quienes no pueden cotizar al sistema contributivo porque ganan menos de un salario mínimo.

Las mismas preocupaciones

Una de las particularidades del sistema pensional es que aun con los avances de los últimos años el debate sigue girando alrededor de los mismos temas: equidad, sostenibilidad y cobertura, y todavía se está en deuda con todos.

Un documento del CEDE de la Universidad de los Andes señala que una reforma pensional debe incentivar la contribución bajo el principio de acumulación; es decir, garantizándole a la gente que aportar de más sí hará la diferencia. Pero eso se debe “complementar con beneficios altos que mejoren la percepción del sistema en general”.

Hace unos años la sostenibilidad en términos contributivos (o financieros) se aseguraba por el crecimiento de la población; al revertirse la tendencia, el esquema depende de la productividad de la fuerza laboral y la economía.

Dado que en Colombia las tasas de informalidad son altas (entre 50 y 70 % del empleo total) y la estabilidad de los trabajadores menos calificados también lo es, los costos pensionales se incrementan de manera acelerada y las contribuciones de los empleados del sector formal terminan pagando la estabilidad del sistema.

Dicho problema se ha solventado con recursos públicos, pero como su proporción va en aumento es necesario encontrar otra vía. Además, es prioritario que el uso del presupuesto de la Nación se enfoque en reducir la desigualdad y prevenir la pobreza, no sólo en pagar subsidios desproporcionados. En este punto particular, el CEDE propone crear una red de apoyo para que quienes no puedan contribuir lo suficiente alcancen una pensión.

La Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) advirtió que como el plan público de prestaciones definidas es muy generoso, pero un reducido grupo de personas se beneficia de él, contribuye a la desigualdad entre los adultos mayores. Un ejemplo de esto es que en el RPM la pensión se calcula con el promedio del ingreso de los últimos diez años, beneficiando a los trabajadores más calificados y de mayores ingresos; así mismo, la tasa de reemplazo, entendida como el porcentaje del salario que se refleja en la pensión, también es elevada (65 a 80 %), con respecto a la mayoría de los países.

Esto se agrava con la llamada desigualdad horizontal, pues cada reforma incrementa las diferencias entre los mismos trabajadores y las condiciones son cada vez menos convenientes. La OCDE recomienda reducir estos beneficios con cuidado, porque la experiencia de otros países ha demostrado que, al hacerlo, se puede incrementar la pobreza.

También es importante hacer una transición suave luego de una reforma, para no despertar inconformismos, especialmente en las generaciones que asumen el costo del cambio; esto contribuye a que las transformaciones sean duraderas.

En un evento organizado a mediados de año por el Banco de la República, en conjunto con la Organización Internacional del Trabajo y la Fundación CiSoe, se presentaron diagnósticos sobre los problemas del sistema actual y distintas propuestas de reforma, así como análisis de las tendencias internacionales y latinoamericanas.

Los participantes señalaron que la sostenibilidad financiera del sistema depende de cambios de los parámetros básicos del mismo: la edad de jubilación, la tasa de reemplazo y la proporción de las pensiones heredadas. Todos estos tópicos son muy generosos en Colombia e inconsistentes con la realidad que vive el país, por lo que deben ser reformados.

Con respecto a la edad, cabe recordar que el último aumento fue en 2003, cuando se fijó en 57 para las mujeres y 62 para los hombres. Según la OCDE, una mayor exigencia que equipare los años de hombres y mujeres y sea acorde con la esperanza de vida aumentaría la cobertura y ofrecería mayores oportunidades para cumplir los requisitos necesarios, sin mencionar que ayudaría a la sostenibilidad de las pensiones a largo plazo

En los países más desarrollados, la edad promedio para pensionarse es de 64 años desde 1970 y la legislación estará vigente hasta 2030. En las economías emergentes es de 60 años, pero se prevé que para 2030 llegue a 62 años.

Sin embargo, para el economista y experto en pensiones Freddy Castro, “aumentar la edad de pensión es lo mínimo; hay otra serie de cosas que sí hacen la diferencia”. Entre ellas está la sostenibilidad jurídica del sistema, pues en los últimos ocho años se han fallado una serie de sentencias que cambian las reglas de juego y generan desequilibrios. Incluso el DNP describió como un desafío del modelo pensional en Colombia los riesgos por efecto y extensión de los fallos judiciales.

Esto genera que cada año se reliquiden miles de pensiones debido a nuevas interpretaciones de las leyes vigentes, que a la larga motivan a otros a buscar beneficios que le implican al Estado costos adicionales. Si estas situaciones continúan, el resultado directo es la generación de nuevas inequidades.

Finalmente, según la OCDE, resulta costoso que las pensiones deban, por lo menos, ser equivalentes al salario mínimo (como lo exige la Constitución). En Colombia, la pensión mínima representa aproximadamente 60 % del salario medio, mientras que en los países de la OCDE el promedio es de 20 %. Si se es flexible en esta limitación “podría ampliarse la cobertura al tiempo que se contienen los costos fiscales”, sugirió el organismo.

José Antonio Ocampo, codirector del Banco de la República, apoyó la propuesta de que se permita, durante un período de transición, que se paguen pensiones inferiores al salario mínimo. “Esto permitiría integrar a Colombia Mayor y a los Beneficios Económicos Periódicos (BEPS) al sistema de pensiones. El primero como el pilar de pensión básica que alcance rápidamente a todos los adultos mayores pobres y el segundo como un complemento de ahorro para la vejez de los trabajadores informales”, dijo.

En la próxima entrega de este especial le explicaremos cuál es la vía para acceder a una pensión en Colombia, le contaremos de cuánto puede ser su pensión y le mostraremos, con casos prácticos, todas las opciones que tiene para usted el sistema de protección para la vejez colombiano.

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