La palabra “pacto”, según la RAE, tiene sinónimos como “acuerdo”, “compromiso” y “trato”; sus antónimos incluyen “ruptura” y “desacuerdo”. De hecho, su raíz etimológica (latina) comparte vecindario con palabras como “paz” y expresiones que implican acabar con una situación bélica. Algo no cuadra, entonces, cuando el proyecto de presupuesto que el Gobierno presentó esta semana se llama “Pacto fiscal por el equilibrio económico del país”.
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La administración de Gustavo Petro busca que el Congreso le apruebe un presupuesto para 2026 por unos $556,9 billones, que incluyen unos $26 billones en una reforma tributaria que duplica los recursos de la pasada ley de financiamiento (en la práctica es una tributaria, pero para financiar el presupuesto) y también sobrepasa el horizonte de recaudo de la primera tributaria de la administración de Gustavo Petro, que se radicó cuando el presidente apenas se estaba instalando en la Casa de Nariño.
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El Ministerio de Hacienda ha dicho que esta nueva ley de financiamiento busca entregar soluciones estructurales a algunos de los muchos problemas del estatuto tributario, y que se trata de una iniciativa de fondo pensada para que les sirva a los gobiernos que sucedan al actual.
Música para muchos oídos, si se tiene en cuenta que una de las principales críticas a prácticamente todas las reformas tributarias del país (a razón de una cada año y medio, en promedio) es su miopía para pensar el recaudo y sus ramificaciones más allá de cada cuatrienio.
El Ministerio insiste en la necesidad de hacer cambios estructurales en los ingresos del Estado al invocar el debate y la colaboración de un Congreso que en la pasada legislatura no aprobó el presupuesto y hundió la ley de financiamiento. Un Congreso al que, valga decirlo, le quedan cortos los adjetivos de “admirable” e “ilustre” que se repiten cansadamente cada 20 de julio. Pero esta tonada del Gobierno llega en un momento pleno de alarmas, como tratar de escuchar una flauta dulce en la mitad de una exhibición de artillería.
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Por lo general, los asuntos tributarios se examinan desde la perspectiva del recaudo y los ingresos; rara vez desde la óptica del gasto: ¿más tributación para qué? El pacto que propone el Gobierno es buscar un monto inédito en recursos nuevos sin hacer ajustes a su gasto, a pesar de que prácticamente todas las voces en el espectro de analistas y actores del mercado aseguran que recortar sería una medida no solo responsable, sino necesaria. Y es por acá que la palabra “pacto” parece desdibujada, casi un chiste de mercadeo. Lo que pase con el Presupuesto de este año tendrá implicaciones que exceden las cuentas de 2026.
El Gobierno del cambio de planes
El 13 de junio, en la presentación del Marco Fiscal de Mediano Plazo, que es un documento en el que el gobierno muestra las proyecciones macroeconómicas y fiscales para los próximos 10 años, el Ministerio de Hacienda confirmó que abandonaría por tres años la regla fiscal, que este año el déficit fiscal quedaría en 7,1 % y que presentaría una reforma tributaria por $19 billones. Ese mismo día, Germán Ávila, jefe de la cartera, prometió que el presupuesto del próximo año sería austero.
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Cuando se conoció el contenido del proyecto del Presupuesto General de la Nación 2026 quedó en el ambiente una especie de guayabo, del tipo que producen las promesas incumplidas. Entre junio y julio, con 46 días de diferencia, la administración Petro cambió las cuentas. Según los cálculos del Gobierno, el presupuesto de 2026 crecería 5,9 % frente al de 2025, que quedó en $525,8 billones (incluyendo los aplazamientos y los recursos que se sumaron por los impuestos por la conmoción interior en Catatumbo).
Aquí una cifra que sirve para entender el abismo que existe entre el Marco Fiscal y el Presupuesto: en un mes, el Gobierno aumentó en $18,2 billones el gasto. Como explicó el Comité Autónomo de la Regla Fiscal (CARF), con ese monto extra se financiarían recursos adicionales para salud, subsidios de energía y gas e inversión. Para sustentar el nuevo aumento, en el presupuesto se incluyeron ingresos adicionales por $8,2 billones y una disminución en intereses por $10 billones.
Cambiar las cuentas y los planes de un mes a otro, como destacó el CARF y los expertos, muestra serios problemas en la planeación fiscal. Esto es especialmente preocupante en un momento en el que la situación es crítica.
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En este momento, el país se encamina a registrar su peor déficit fiscal en un siglo, con excepción de los años de pandemia. Recientemente, recibió dos rebajas en su calificación crediticia (Moody’s y S&P) y tiene congelada la línea de crédito flexible del FMI, que opera un poco bajo el paradigma de credibilidad de una tarjeta de crédito: pida y gaste en lo que quiera porque creo que usted es responsable con sus finanzas.
Todo en medio de caídas históricas en el recaudo, que a su vez han impulsado un escenario de estrechez fiscal que no tiene correlación con choques externos; no pandemias ni caídas en precios del petróleo. Una crisis cuyo culpable se encuentra mirando al espejo (y no el retrovisor).
Como explica Mauricio Salazar, director del Observatorio Fiscal de la U. Javeriana, el aumento de gasto intensifica la presión sobre las finanzas públicas, “dificultando el retorno al cumplimiento de la regla fiscal en 2028 si no se adoptan reformas estructurales, tanto en los ingresos como en los gastos del Estado”.
¿Exceso de confianza del Gobierno Petro?
¿De dónde saldrán los $18,2 billones adicionales de gasto que el Gobierno aumentó entre el Marco Fiscal y el Presupuesto? Primero, de la ley de financiamiento. Cuando el Gobierno propuso aumentar los ingresos tributarios en $19 billones, los analistas advirtieron que el monto era muy ambicioso y que la iniciativa sería difícil de tramitar en el Congreso en el último año del cuatrienio de Petro. Ahora, en el Presupuesto, el Gobierno subió su apuesta a $26,3 billones.
La administración de Petro también ató la financiación del Presupuesto 2025 a la aprobación de una ley de financiamiento por $12 billones. El desenlace ya lo conocemos: la iniciativa se hundió en el Congreso. Como lo describe José Ignacio López, presidente de ANIF, este año el Gobierno se ha visto en apuros para conseguir fuentes de financiamiento y ha tenido que hacer una combinación de recortes de gasto y mayor déficit fiscal. Aun así, decidió repetir la fórmula: un presupuesto demasiado ambicioso para el que necesita una ley de financiamiento también ambiciosa.
Lo más probable, para López y la mayoría de los analistas consultados, es que el Congreso, otra vez, no apruebe el presupuesto y la tributaria. “En 2026 habrá un déficit fiscal enorme y el Gobierno dirá que todo es responsabilidad del Congreso por no aprobarle la ley de financiamiento. Es como ver esas películas en las que se repite la misma trama”, dijo el presidente de ANIF.
José Antonio Ocampo, profesor de la Escuela de Asuntos Internacionales y Públicos de la Universidad de Columbia y exministro de Hacienda de Petro, asegura que si el Congreso le devuelve al Gobierno el presupuesto (lo más seguro), pero no se hace ningún ajuste, terminaríamos con una anomalía histórica: por segundo año consecutivo el presidente adoptaría el presupuesto por decreto, aunque esa es una “de las funciones básicas de los congresos en los sistemas democráticos”.
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Para Ocampo, se necesita una reforma tributaria, pero no es claro si la que presentará el Gobierno a finales de agosto tendrá alguna oportunidad. “Tengo la impresión de que no tendrá mucha posibilidad de aceptación”, dijo. La recomendación del exministro es la misma que han hecho la mayoría de los expertos y analistas desde hace tiempo, que ya mencionamos: el Gobierno tiene que anunciar un plan de recorte del gasto público.
Según Jackeline Piraján, economista principal de Scotiabank Colpatria, en este momento es crítico evaluar la calidad del gasto, por ejemplo en las transferencias, priorizar lo que sirve, pero renunciar a lo que no está siendo productivo en un entorno en el que el costo de financiar el gobierno es alto.
Además de una tributaria más ambiciosa, el presupuesto contempla un aumento de $1,8 billones en recursos de capital (excedentes financieros) y espera ahorrar $10 billones en intereses por las operaciones de manejo de deuda que está adelantando el Ministerio de Hacienda.
Al CARF le preocupa que la nueva estrategia fiscal pretende financiar gastos persistentes con fuentes que son transitorias o inciertas. La ley de financiamiento puede hundirse en el Congreso. Los recursos de capital adicionales frente al Marco Fiscal son de única vez. El menor gasto en intereses en 2026 es posible, pero este es un elemento contable y, por lo tanto, temporal. Incluso existe la posibilidad de que aumente el costo de la deuda pública en los siguientes años porque, como advierte el Comité, la única forma de reducir estructuralmente la carga de intereses es con decisiones que reduzcan el desbalance fiscal.
César Pabón, director de Investigaciones Económicas de Corficolombiana, opina que las operaciones de deuda que está haciendo Crédito Público hoy parecen un elemento central en la estrategia del Gobierno, pero varios analistas han advertido que no está exenta de riesgos externos, por lo que es difícil prever que se podrán ahorrar $10 billones. Más allá de las operaciones, Pabón dice que, para que los intereses bajen, lo más importante es eliminar la incertidumbre. Agrega que las proyecciones de recaudo del Gobierno para 2026 parecen, otra vez, muy optimistas. Esta es una tonada que ya hemos escuchado. En 2024, inicialmente se estimó que los ingresos tributarios de la DIAN serían de $314,9 billones, pero al final el recaudo sumó $243,6 billones (el recaudo bruto fue de $267,2).
El director de Investigaciones Económicas de Corficolombiana explica que la caída del recaudo tiene que ver con que los sectores que más aportan a las finanzas públicas, como el minero energético, el industrial y la construcción, siguen estancados. También tiene que ver con la retención en la fuente, porque el adelanto de impuestos en muchos casos ha estado por encima de lo que realmente se debe cobrar, entonces en el año siguiente se recauda menos de lo esperado o incluso hay que hacer devoluciones. Y, como dijo el CARF, el mayor recaudo que se espera por mejoras en eficiencias de la DIAN “está por verse”.
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El Gobierno defiende su presupuesto
Ante la lluvia de críticas, el Ministerio de Hacienda se ha amparado en un solo paraguas: la cartera sostiene que el Presupuesto permite una gestión fiscal que es compatible con la estabilidad macroeconómica. Ávila argumenta que si el ajuste fiscal asfixia el crecimiento, se reduciría la base de recaudo tributario, se vería afectada la capacidad para pagar la deuda pública y al final habría consecuencias en empleo, inversión y calidad de vida de los colombianos.
De acuerdo con el ministro, la reforma tributaria no busca atender una situación coyuntural de falta de recursos en este gobierno, sino lograr una estabilidad macroeconómica en el mediano plazo, de la que se beneficiarán los próximos gobiernos. El ministro ha explicado que el 92 % del presupuesto es inflexible y cortar del 8 % restante puede afectar gravemente a la economía.
Palabras más palabras menos, la mayoría del Presupuesto no se puede recortar y el Gobierno no está dispuesto a sacrificar lo que sí se puede porque no podría hacer inversión social ni avanzar en el cumplimiento de sus promesas, en un año preelectoral.
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“Si la pregunta es si vamos a paralizar la economía, la respuesta es no. Si vamos a dejar de atender el Plan Nacional de Desarrollo y las políticas estructurales del Gobierno, la respuesta es no”, aseguró el ministro de Hacienda esta semana en una rueda de prensa.
El presidente Petro dijo que él mismo hizo parte de la creación del presupuesto y que hará por completo el decreto de liquidación cuando llegue la hora. El documento que tiene en sus manos el Congreso representa la voluntad del mandatario. La administración ya dejó claro que recortar no es una opción.
Nadie está en contra de la inversión social, pero los expertos piden que el Gobierno ajuste sus deseos a una realidad cruda y dolorosa, que a nadie le gusta escuchar: la plata no alcanza.
“En la medida que este presupuesto esté desfinanciado, generando expectativas de un recaudo que no va a existir con una tributaria excesivamente ambiciosa, este Gobierno generará un déficit fiscal mayor, lo que implicará que el próximo tendrá que hacer un mayor ajuste fiscal. Todo esto se verá reflejado en un nivel de deuda más alto y en tasas de interés más altas”, explicó López, de ANIF.
Si bien el mercado ya había incorporado la suspensión de la regla fiscal y un mayor déficit para este año y los siguientes, los analistas consultados por este diario aseguran que los nuevos datos que entregó Hacienda por medio del Presupuesto aumentan la incertidumbre sobre la credibilidad del país. Puede implicar, entre otras cosas, que el otro año de nuevo nos bajen la calificación, principalmente Moody’s, que todavía mantiene a Colombia con grado de inversión.
Gonzalo Hernández, Ph. D. en Economía y exviceministro técnico de Hacienda (también en esta administración, bajo el liderazgo de Ocampo), explica que el Gobierno entra en una contradicción: si Colombia pierde credibilidad, la deuda se encarece porque se pagarían tasas de interés más altas, entonces aumentarían las inflexibilidades del presupuesto, las mismas que el Gobierno sostiene que justifican saltarse la regla fiscal y de las que se ha quejado porque limitan la inversión.
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En tres años de administración, constantemente, el presidente Petro se ha referido a lo endeudado que el gobierno Duque dejó al país y cómo ese panorama ha impedido mejorar la calidad de vida de los colombianos. Paradójicamente, los expertos consultados consideran que si no hay tributaria ni recorte, el legado de Petro para el siguiente gobierno sería todavía peor.
En ese contexto, “la herencia será peor que la que recibió del gobierno Duque”, aseguró Ocampo. “El gobierno Petro sí heredó unas finanzas públicas endeudadas, pero con lo que está haciendo dejará una herencia peor”, dice Hernández. “Sí, lo dejará más endeudado, pero además, después de tres años de gobierno, en este punto el problema fiscal más que heredado es de este Gobierno”, agrega Pabón.
Es muy probable que el próximo Gobierno tenga que arrancar con una tributaria, pero para ese punto la credibilidad de Colombia ante los mercados se habrá debilitado y probablemente estaremos más endeudados. El proyecto está en la cancha del Congreso, al que el CARF y los expertos piden evaluar con detalle el monto del Presupuesto General a la luz de la sostenibilidad fiscal.
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