En Colombia, históricamente, la formación de los docentes ha recaído sobre las Escuelas Normales Superiores, que son planteles que, aunque ofrecen educación desde preescolar hasta grado 11°, cuentan con un Programa de Formación Complementaria, al que pueden acceder las personas que quieren ser profesores. Para obtener el título de normalista, deben aprobar dos grados adicionales y, luego, si quieren, pueden ingresar a una universidad y ser licenciados en educación. Aunque han desempeñado un rol fundamental, principalmente en zonas rurales, desde hace 30 años viven en un limbo jurídico: no son considerados colegios, pero tampoco Instituciones de Educación Superior (IES).
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Para reglamentar el trabajo de estas instituciones, que en la actualidad son 137 (129 oficiales y 8 privadas), el Estado ha emitido resoluciones, decretos y otras normas, pero en el sector educativo consideran que no han sido suficientes para garantizarles un presupuesto, autonomía y, sobre todo, un estatuto jurídico; lo que ha hecho que persista ese vacío. Ahora, para saldar esa deuda, el Gobierno aprobó la Ley 2481 de 2025, con la que las reconocen como IES y, además, les destina un monto específico para su funcionamiento. Sin embargo, aún hay algunos reparos.
Si bien varios expertos en educación, como Hernando Bayona, exviceministro de Educación Preescolar, Básica y Media, resaltan la importancia de esta ley y el reconocimiento que implica para la labor de las normales, insisten en que “solo cubre un fragmento de toda la película”. Esa historia, recuerda, comienza en 1994 con la Ley General de Educación (Ley 115), que les otorgó el reconocimiento como Escuelas Normales Superiores, siempre y cuando cumplieran con ciertos requisitos definidos por el Ministerio de Educación. Estos fueron establecidos en 1996.
El Ministerio, por medio del decreto, ordenó que estos planteles debían agregar dos años a la formación tradicional, que terminaba en 11. Así nacieron los grados 12 y 13, primero llamados “ciclo complementario” y más adelante conocidos como “ciclo propedéutico” o “programa de formación complementaria”. El problema en este proceso, en opinión de Alejandro Álvarez Gallego, exviceministro de Educación Superior, es que nunca se les reconoció formalmente como instituciones de educación superior. “No son ni de educación superior ni de educación básica y media. Han vivido en un limbo jurídico”, señala.
Ese limbo ha generado una serie de consecuencias. Cecilia Dimate, decana de la facultad de Educación de la Universidad Externado, explica que las normales, al abrir esos nuevos grados sin el respaldo de un reglamento claro, quedaron sin financiación específica. Los docentes que asumieron la formación de los grados 12 y 13, por ejemplo, lo hicieron sin un estatuto que reconociera su labor, pues el que está vigente solo llega hasta 11. “Se mantienen como profesores de secundaria, pero trabajando en una formación equivalente a una carrera técnica”, comenta.
También se ha generado un problema presupuestal. Omar Garzón, investigador del Laboratorio de Economía de la Educación de la Universidad Javeriana (LEE), asegura que estos planteles, los cuales están ubicados en 29 departamentos, no cuentan con una fuente específica de recursos para operar los grados adicionales. Reciben financiación hasta grado 11, pero se les exigió ampliar la oferta con una calidad pertinente y titular a los normalistas superiores. Además, al no ser reconocidas como IES, tampoco podían acceder a los recursos destinados a este tipo de instituciones.
Durante décadas, estos factores dejaron a las Escuelas Normales Superiores en una situación incierta. Por eso, como se lee en la Ley 2481 de 2025, era necesario y urgente establecer un marco normativo que respaldara su funcionamiento. También, describe Hernando González, matemático y representante a la Cámara por el Valle del Cauca (Cambio Radical) y quien fue uno de los ponentes del proyecto, con esta norma podrán fortalecer su formación docente, establecer vínculos con el sector productivo o fomentar la investigación educativa.
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Toda esta transformación, específica el Ministerio en la norma, estará centrada en los territorios PDET. Esto, según Dimate, del Externado, es un reconocimiento a la labor histórica que han desempeñado las normales en zonas rurales y apartadas, donde muchas veces las universidades no llegan. No obstante, subraya que todavía hay muchas piezas sueltas, que se requieren ajustar durante su implementación.
Una ley y varias dudas por resolver
A los ojos de Álvarez Gallego, magíster en Estudios Políticos y exrector de la Universidad Pedagógica, las normales han enfrentado tres grandes problemas (reconocimiento como IES, presupuesto y el sistema docente) y la ley solo soluciona uno y medio de ellos. “Resuelve el de declararlas como IES y el otro, que es a medias, es el del presupuesto”, menciona.
Justamente, ese es uno de los principales reparos del sector: que en el documento publicado no queda claro de dónde saldrá el dinero para su implementación. En el artículo 8 se menciona que la Nación financiará la planta de personal y que los recursos provendrán del Sistema General de Participaciones (SGP).
Este sistema recoge dineros del IVA y la renta para entregarlos a los territorios y a las entidades certificadas y cubrir así, principalmente, temas de educación, saneamiento básico, agua potable y salud. Ese monto, durante los últimos años, había sido muy deficiente para el sector educativo. Aunque la situación era compleja, con la reforma tributaria de 2022 se registraron algunos aumentos significativos.
Actualmente, con la reforma aprobada en 2024 al SGP, se espera que el aumento de los ingresos corrientes de la Nación que se destinarán a los departamentos, municipios y distritos sea aproximadamente del 25 % para 2024 hasta llegar al 39,5 % en los próximos 12 años. Para que esto ocurra, el Congreso debe aprobar una ley de competencias en menos de un año, en donde el Gobierno debe definir qué funciones se descentralizarán hacia los entes territoriales junto con los nuevos recursos.
Pero, plantea Álvarez Gallego, en caso de que no se apruebe la ley de competencias, el Ministerio estaría en serios aprietos para conseguir el dinero. Una de las soluciones a las que cree que puede acudir la cartera es a la de acudir a la fórmula de financiación que tienen las IES en la actualidad: la establecida en los artículos 86 y 87 de la Ley 30, donde se determina el presupuesto que el Gobierno debe destinar cada año a las IES. Pero, alerta Garzón, del LEE, los resultados de esta ecuación ya son conocidos, pues han hecho que las instituciones públicas enfrenten en la actualidad un déficit histórico.
Esta incertidumbre de no saber si el Ministerio tendrá los recursos o de dónde van a salir, ha generado una gran preocupación en las facultades que ofrecen licenciatura en Educación, como manifiesta Dimate, presidenta de la Asociación Colombiana de Facultades de Educación (ASCOFADE). Se pregunta si a la bolsa que tienen actualmente las universidades públicas, que está con unos recursos limitados, se les va a sumar estas 129 instituciones nuevas que también necesitarán dinero de ese monto. “Entonces, ¿Esa bolsa crecerá? ¿Le quitarán dinero a las IES para dárselo a las normales?"
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Un desafío adicional al del presupuesto es el del sistema de formación de maestros, que en opinión de Bayona, magíster en Matemática Aplicada y profesor de la Universidad Nacional, está desarticulado. “La forma en cómo las normales forman a los maestros es una; y la formación impartida en las licenciaturas es una muy diferente”, dice. Las normales se diferencian por su componente pedagógico y porque están enfocadas únicamente para formar docentes para preescolar y primaria rural y urbana marginal. Entonces, complementa Álvarez Gallego, el desafío es articular lo que va a pasar con las Normales Superiores con lo que hoy hacen las licenciaturas.
Esta articulación de la que habla Gallego es clave, especialmente por lo descrito en el artículo 2, donde queda establecido que las normales ahora podrán titular a los profesores, ya no tendrán que inscribirse en una licenciatura, únicamente deberán estudiar cuatro semestres después de los grados 12 y 13. Este punto, precisa Dimate, también ha generado ruido en la asociación de facultades, porque el país ya había intentado articular normales y licenciaturas sin éxito.
“Hay distancias conceptuales, epistemológicas, entre unas y otras. No se puede entregar una licenciatura solo por cursar cuatro semestres más. Tiene que ser un proceso dialogado y concertado”, insiste y aclara que, aun así, esas situaciones del pasado no se traducen en que no se pueda avanzar en la construcción de puentes que articulen mejor ambos modelos de formación.
Entre las propuestas que hace Dimate para reglamentar esta ley está, precisamente, la creación de mesas de trabajo entre las asociaciones, las normales, el Ministerio de Educación y las facultades de educación, para encontrar la mejor ruta de implementación. Otra idea, sugiere Álvarez Gallego, es que las propias normales se preparen, mejorando sus currículos, sus prácticas pedagógicas y sus proyectos institucionales. “Aunque todavía no está claro cuáles serán los nuevos requisitos, deben alistarse para cumplir con los estándares de la educación superior”, puntualiza.
La gran pregunta es, ¿cómo será la implementación de esta ley? Garzón reitera en que, si bien soluciona parte del limbo jurídico, su aplicación será clave. En este punto coincide Bayona, quien resalta que es importante que en este proceso se resuelva completamente el estatus del maestro, la licencia que ofrecerán las normales y el tema de la calidad de los programas. Si esto no se resuelve antes de que termine el actual Gobierno, concluye, el “chicharrón” le quedará a las siguientes administraciones.
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