Los planes económicos de los candidatos (VI)

¿Cuál candidato presidencial tiene la mejor propuesta económica?

Para cerrar el análisis, los expertos presentan sus conclusiones: “Bajo nuestro criterio, la de Fajardo es la más conveniente”. Siguen Vargas y De la Calle.

Los candidatos presidenciales están “ad portas” de la jornada electoral del 27 de mayo. / Gustavo Torrijos

Durante las últimas cinco semanas discutimos las propuestas económicas de los principales candidatos a la Presidencia. A continuación hacemos una comparación breve de las propuestas centrándonos en cinco aspectos que consideramos especialmente relevantes para el país: (i) su capacidad de generar crecimiento económico efectivo (esto es, crecimiento que mejore la calidad de vida de la mayoría de colombianos), (ii) su posible efecto sobre la desigualdad en la distribución del ingreso, (iii) su naturaleza centralista o descentralizadora, (iv) su calidad y viabilidad en términos fiscales y (v) si son ambientalmente sostenibles. Concluiremos explicando cuáles propuestas están entre las mejores en un mayor número de aspectos, lo cual las hace a nuestro juicio las más convenientes para Colombia.

Antes de proceder con la comparación vale la pena mencionar que existen diferencias en el grado de desarrollo de las propuestas de los candidatos. Duque plantea 162 propuestas que enuncia en 13 páginas, mientras que De la Calle tiene 25 documentos de propuestas para diferentes sectores, y Vargas 22. Esto refleja un mayor esfuerzo por entender y abarcar todos los temas, y por hacerlo de una manera más elaborada. Existe también heterogeneidad en el nivel de especificidad de las propuestas. Las propuestas más concretas son las de Vargas, seguidas por las de Fajardo. Debemos aclarar que por concretas nos referimos a que explican con mayor claridad qué es exactamente lo que se hará. Esto no implica que sean las más acertadas. Este último adjetivo hace referencia más bien a que una estrategia apunte efectivamente a resolver un problema identificado como prioritario. En esta materia se destacan negativamente las propuestas de Petro y positivamente las de De la Calle.

Crecimiento económico

El crecimiento sostenido depende en buena medida de que aumente la productividad de las empresas y unidades productivas agropecuarias. Dicha productividad depende, a su vez, de factores externos a la empresa (como la calidad de la infraestructura, los costos energéticos y la pertinencia del capital humano) e internos de la misma (como la calidad organizacional y la capacidad de tomar decisiones adecuadas de inversión). En general, los candidatos ofrecen soluciones similares orientadas a mejorar los factores externos. Todos, menos Petro, identifican como fundamental el problema del exceso de normas y requisitos que afecta a los productores colombianos, y ofrecen soluciones relativamente similares (que consisten fundamentalmente en eliminar y simplificar trámites). Fajardo, Vargas y Duque prometen dotar a los trabajadores de destrezas y habilidades relevantes para el sector productivo, aunque Duque no explica cómo lo haría. Todos los candidatos proponen reducir la carga fiscal de las empresas, y la mayoría de ellos proponen cobrar menos impuestos a las empresas pequeñas. En materia de infraestructura encontramos diferencias más notorias, pues Vargas y De la Calle presentan propuestas más completas que los demás candidatos. Por otra parte, solo De la Calle promete medidas concretas y acertadas para hacer más competitivos los mercados colombianos.

En cuanto a las propuestas para mejorar las condiciones internas de las empresas, consideramos que unas son más convenientes que otras. Específicamente, encontramos que Fajardo y Vargas presentan propuestas más detalladas y acertadas en materia de innovación, emprendimiento, admisibilidad de los productos colombianos en el exterior, acompañamiento técnico para exportar y transferencia de conocimiento y tecnología.

Una necesidad urgente en Colombia es diversificar el aparato productivo. Esto nos permitiría crecer más y a tasas más estables, pues nos haría menos vulnerables a choques externos como el que nos afectó en el pasado reciente. Con este propósito, las políticas de crecimiento pueden seleccionar sectores “ganadores” o “estratégicos”. En caso de hacerlo, esta selección debe seguir criterios públicos y técnicos, y los sectores deben ser lo suficientemente específicos como para que sea factible resolver sus principales cuellos de botella. Pese a esta consideración, encontramos que casi todos los candidatos eligen sectores amplios (e incluso ramas completas de actividad económica, como la industria manufacturera o el agro), y que dicha selección sigue criterios que parecen estar más determinados por sus experiencias laborales e intenciones de política pública que por las vocaciones productivas específicas del país. Por ejemplo, Vargas elige como sectores clave la infraestructura y la vivienda (entre varios más), Petro sectores relacionados con “el cambio tecnológico en transporte” y el reciclaje, y Duque propone un número desproporcionado de acciones para la economía naranja (industrias creativas). De la Calle y Petro, por su parte, priorizan medidas para el sector agropecuario, considerando, entre otras cosas, su aporte a la construcción de paz.

Priorizar sectores por razones como las anteriormente expuestas no es necesariamente malo. Existen historias exitosas de procesos de transformación productiva hacia sectores en los que los países no tenían una vocación productiva evidente pero que contaron con voluntad política de manera sostenida. Sin embargo, la escogencia de este tipo de sectores debe necesariamente ir acompañada de un proceso más acotado en el cual se identifiquen y aprovechen las vocaciones productivas específicas de cada región (que son muy diferentes unas de otras). Eso nos permitirá focalizar los esfuerzos en cada departamento en aquellos sectores específicos en los que objetivamente tenemos una ventaja respecto al resto del mundo, y contribuirá a cerrar las brechas sociales entre el centro y la periferia. En esta materia las propuestas de Fajardo y Vargas son las más convenientes, pues son las únicas que reconocen la heterogeneidad regional y que establecen explícitamente que seguirán adelante en el proceso necesario para aprovechar el potencial económico específico y único de cada territorio.

En resumen, las propuestas de Vargas y De la Calle son las mejores en materia de factores externos que afectan la actividad productiva, mientras que las de Vargas y Fajardo son las que mejor atacan los problemas internos (como la escasa utilización de nuevas tecnologías o el desconocimiento de prácticas de punta). Vargas y Fajardo también proponen una forma más conveniente de priorizar sectores productivos. Por lo tanto, concluimos que las propuestas de Vargas y Fajardo son las mejores en materia de crecimiento efectivo.

Equidad

Las visiones de los candidatos acerca de cómo reducir la desigualdad pueden dividirse en dos grupos. En el primero de ellos están las que consideran que la desigualdad se reducirá automáticamente si se promueve el crecimiento económico, que genera empleo e ingresos. Esta es la visión de Duque y de Vargas. La segunda visión, que comparten Petro, Fajardo y De la Calle, reconoce el hecho que el crecimiento económico no necesariamente disminuye la desigualdad, pues ciertas personas y ciertas regiones se benefician del crecimiento menos que otras. Bajo esta visión, reducir la desigualdad requiere políticas específicas, que beneficien más a quienes se encuentran en condiciones de desventaja. En Colombia esto incluye a mujeres, jóvenes, adultos mayores, víctimas, personas en áreas rurales y población en ciertas zonas (especialmente en las regiones pacífica y caribe).

La segunda visión es más acertada en el caso colombiano, como hemos explicado en escritos anteriores. De las tres propuestas con esta visión, la de Petro es la más ambiciosa, pues promete “democratizar” (que entendemos como aumentar el acceso a) la salud, la educación, el agua, la energía, la tierra y el crédito. Petro incluso plantea la necesidad de propiciar igualdad en materia de cambio climático, reconociendo que existen unas regiones más vulnerables que otras. No obstante, sus propuestas son más enunciaciones de intenciones que medidas concretas. En este sentido, encontramos que las mejores propuestas en materia de desigualdad son las de Fajardo y De la Calle. Ambos candidatos hacen explícito el reto de la desigualdad en Colombia, y proponen medidas claras y plausibles para enfrentar este problema, buscando reducir tanto la desigualdad entre personas como entre regiones. Fajardo apuesta por la educación como un factor primordial para permitir la movilidad social y propone llevar a escala nacional su exitoso programa “jóvenes con futuro”. Además, presenta un innovador programa de apoyo a madres en situación de vulnerabilidad. De forma similar, De la Calle propone el programa “universidad para todos”, promete poner en marcha brigadas sociales de servicio social obligatorio remunerado (en reemplazo del servicio militar y que busca combatir el desempleo juvenil), y propone un programa especial para apoyar a la mujer rural (entre otros, por medio del otorgamiento de créditos especiales).

Adicionalmente, Fajardo y de la Calle presentan las propuestas tributarias y rurales más progresivas. La política tributaria es una herramienta clave para reducir la desigualdad, pues por medio de ella el Estado recauda recursos de las personas con más ingresos y riqueza y los usa para proveer servicios sociales a quienes más lo necesitan. En este frente Fajardo, De la Calle y Petro proponen acertadamente incrementar la tributación de las personas naturales con mayores ingresos. En contraste, las propuestas de Vargas y Duque en temas tributarios son abiertamente regresivas, pues beneficiarían a las personas con mayores recursos, al permitirles seguir pagando una tasa de tributación efectiva menor que la que paga el resto de la población. La propuesta de Vargas es especialmente inconveniente, pues no solo no aumenta los impuestos sobre los ingresos que pagan quienes más ganan, sino que va más pasos en la dirección equivocada, al eliminar el impuesto a los beneficios y la renta presuntiva (entre varios impuestos más). Vargas y Duque comparten también una visión del campo que no fomenta la equidad, pues ignora de tajo la altísima desigualdad en el acceso a la tierra en Colombia y promueve una economía rural predominantemente agroindustrial, donde los pequeños campesinos cumplen más un rol de trabajadores que de propietarios y productores eficientes. Esta impediría que el sector crezca de manera sostenida y efectiva (esto es, beneficiando a la mayoría de sus actores), además de que dificultaría la construcción de paz.

Descentralización

En esta materia nos enfocamos en dos aspectos. En primer lugar, revisamos si los candidatos proponen ejecutar políticas económicas flexibles en términos territoriales, que partan del hecho incontrovertible de que cada departamento tiene unas necesidades y potencialidades diferentes, y de que, por lo tanto, se requieren prioritariamente programas distintos en cada uno de ellos. En segundo lugar, revisamos si los candidatos presentan propuestas para aumentar las capacidades institucionales de las entidades territoriales en términos fiscales, administrativos y de ejecución.

Duque guarda absoluto silencio en materia de regionalización de las políticas, y solo una de sus 142 propuestas se refiere concretamente a las capacidades de las entidades territoriales, planteando vagamente una “redefinición del sistema tributario territorial” para fortalecer los ingresos locales y las capacidades administrativas. Contradictoriamente, otra de sus propuestas consiste en congelar el impuesto predial por 36 meses, lo cual no tiene ningún sentido, pues anularía una de las principales fuentes de financiación de los municipios (además de que favorecería a los dueños de la tierra en Colombia, que son los más ricos). De la Calle se refiere a la “paz territorial”. Aunque él no lo explica, para construir dicha paz se necesitaría aumentar la presencia y capacidad del Estado en el territorio (en especial en las zonas más afectadas por el conflicto), tarea que requeriría diseñar y ejecutar políticas territoriales como los PDET (programas de desarrollo con enfoque territorial) y aumentar los recursos para los territorios. Pese a ello, las propuestas de De la Calle no abarcan el tema de descentralización explícitamente. No presenta medidas concretas para flexibilizar las políticas productivas de manera que atiendan las necesidades específicas de cada región, ni para aumentar las capacidades fiscales y administrativas de los departamentos y municipios. Tampoco plantea propuestas para mejorar la coordinación estratégica y presupuestal entre el Gobierno y las regiones.

Fajardo resalta el enfoque territorial como una condición necesaria para el desarrollo, y materializa esto en algunas propuestas, como hacer que el Sena se adapte a las vocaciones productivas de cada región. Una de sus promesas clave para la descentralización es que el Gobierno apoyará la financiación del catastro rural, lo cual incrementaría el recaudo fiscal de los municipios. Pese a la idoneidad de estas propuestas, el candidato no se refiere a la necesidad de aumentar las capacidades de ejecución de las entidades territoriales. Por su parte, Petro se refiere concretamente a la descentralización “con recursos” como uno de los pilares de su propuesta económica. Promete que garantizará que los ingresos tributarios departamentales y municipales no se trasladen a la Nación. El candidato propone también implementar un impuesto predial progresivo, que aumentaría los ingresos de las entidades territoriales, y elaborar presupuestos participativos regionales, lo cual aumentaría la autonomía de las regiones para establecer sus prioridades. Sin embargo, no presenta ninguna estrategia concreta para flexibilizar las políticas productivas de manera que atiendan las necesidades específicas de cada región.

La propuesta de Vargas es, en nuestro criterio, la más conveniente en materia de descentralización. El candidato presenta un documento específico acerca de este tema. Allí propone, entre otras cosas, crear un estatuto tributario territorial que tenga en cuenta las características específicas de cada territorio y permita aumentar el recaudo, ejecutar un programa nacional de fortalecimiento y apoyo territorial a la actualización catastral, aumentar a $70 billones los recursos del Sistema General de Participaciones y darles más autonomía a las entidades territoriales para decidir cómo usar estos recursos. Adicionalmente, propone transferirles funciones a los gobiernos territoriales, quienes los asumirían de manera gradual y voluntaria. Por otra parte, Vargas plantea acciones concretas para mejorar la coordinación estratégica y presupuestal entre el Gobierno y las regiones. Finalmente, propone acertadamente ejecutar la política de desarrollo productivo con enfoque territorial formulada en 2016, que contiene múltiples acciones para hacer las políticas nacionales más versátiles, y así aprovechar las vocaciones productivas de los territorios. En orden de idoneidad consideramos que a la propuesta de Vargas le siguen las de Fajardo y Petro.

Sostenibilidad fiscal

La situación fiscal actual de Colombia es delicada. Se espera que los ingresos de la Nación crezcan poco en los próximos años, pues la economía se recuperará lentamente del choque sufrido en el pasado reciente. Por otro lado, existe una regla fiscal que limita la medida en que el gasto puede exceder los ingresos y, adicionalmente, los rubros que son inflexibles (es decir, que no pueden ser eliminados) representan cerca del 80 % del gasto total de la Nación. En estas circunstancias, ejecutar programas nuevos de costo alto o incluso medio es un reto. Los ingresos de los próximos años apenas le permitirán al gobierno entrante mantener los programas actuales, y en ese escenario la pregunta obvia que debería hacerse cualquier colombiano es cómo pagarán los candidatos las propuestas que presentan. Existen tres posibles respuestas a esa pregunta: (i) aumentando los ingresos, (ii) eliminando alguno de los programas actuales que pertenecen al 20 % flexible o (iii) cambiando la regla fiscal para gastar más. Esta última alternativa daría lugar a un problema en el futuro cercano, y es que casi seguramente obligaría a la Nación pagar tasas de interés mayores por la deuda (pues, igual que ocurre con las personas, los países más endeudados tienden a pagar tasas mayores por la deuda nueva). Dado que mantener abierta la puerta a endeudamiento barato debe ser una prioridad de cualquier gobierno, consideramos esta alternativa la menos deseable. Por esa razón ha sido descartada por Vargas, Petro y Fajardo, quienes han manifestado que respetarán la regla fiscal. Desafortunadamente De la Calle y Duque han anunciado que la modificarán, el primero porque restringe en exceso el endeudamiento y el segundo porque no es suficientemente contracíclica. Como explicamos en nuestros escritos anteriores, ambos juicios son incorrectos.

Pasando a la alternativa (ii), encontramos que varios candidatos presentan propuestas encaminadas a reducir gastos actuales. Algunas propuestas son muy vagas y etéreas, como las de Iván Duque, quien promete reemplazar gasto por inversión y reducir gastos en publicidad. Ese mismo candidato propone la creación de un estatuto de subsidios, pero no explica con claridad su alcance. En contraste, De la Calle propone racionalizar los subsidios y presenta una propuesta concreta para lograrlo.

Todos los candidatos presentan propuestas para aumentar la transparencia del proceso presupuestal y combatir la corrupción, y esperan que esas medidas den lugar a reducciones de los gastos que les permitan ejecutar una buena parte de sus propuestas. Desafortunadamente ningún candidato explica cuántos recursos obtendría con estas acciones.

La gran mayoría de propuestas en materia fiscal apuntan a aumentar los ingresos (esto es, a la alternativa (i)). Todos proponen combatir el contrabando, la evasión y el fraude fiscal, y esperan que como resultado los ingresos de la Nación crezcan significativamente. Según Vargas (que es el único que presenta un cálculo al respecto), esas acciones aumentarían los ingresos de la Nación en cerca de 30 billones por año. Adicionalmente, todos los candidatos menos Duque prometen eliminar las exenciones tributarias ineficientes. Según De la Calle (quien es el único que presenta una cifra), esto le permitiría contar con cerca de 5 billones nuevos.

En resumen, dos candidatos proponen desacertadamente cambiar la regla fiscal para gastar más, y todos proponen disminuir algunos gastos ineficientes, pero ninguno explica de cuántos recursos dispondría como consecuencia de ello. Finalmente, todos esperan recaudar más, pero casi ninguno explica cuánto más. En estas circunstancias nos resulta imposible saber si los candidatos podrán pagar sus propuestas o no. Sin embargo, sí podemos decir qué propuestas tienen una mayor probabilidad de ser pagadas. Duque, Vargas y De la Calle prometen nuevas exenciones, y De la Calle promete revisar la posibilidad de revivir las exenciones para las empresas que inviertan en infraestructura hotelera. Estas medidas erosionarían los ingresos de la Nación. Duque propone varias exenciones y subsidios más, incluyendo incentivos tributarios para la inversión en el sector agropecuario. En ese mismo sentido, Vargas promete que mantendrá en 10 % por 30 años la tarifa de impuesto de renta para las empresas del sector agropecuario que hagan nuevas inversiones. Independientemente de cuánto esperen los candidatos que aumente el recaudo en los próximos años, podemos afirmar que las características anteriores hacen las propuestas de estos tres candidatos menos factibles en términos fiscales. El caso de Vargas es el más crítico, pues este candidato propone reducir varios impuestos más sin aumentar ningún otro. Eso le costaría, según él mismo, cerca de 15 billones por año. Duque no aumentará ningún impuesto, pero al menos no propone reducir los ya existentes. En cuanto a aumentos tributarios, De la Calle, Petro y Fajardo proponen acertadamente reducir la renta de las empresas y unidades productoras agropecuarias, y aumentar la renta efectiva que pagan las personas naturales de mayores ingresos.

Todos los candidatos presentan propuestas de gasto de alto costo, y solo uno de ellos (Fajardo) menciona cuánto podrían costar algunas de ellas. Para empezar, Fajardo promete aumentar el presupuesto en educación en cerca de 4 billones por año y pagar un catastro multipropósito para todo el país. Ambas inversiones son convenientes y, contrario a las exenciones, benefician a la gran mayoría de la población. Por su parte, Petro también promete que pagará el catastro, y además creará un nuevo banco público y construirá vías terciarias. De la Calle promete aumentar significativamente el gasto en ciencia, tecnología e innovación, igual que Duque. Por otra parte, Vargas propone medidas de alto costo en materia de vivienda e infraestructura. Finalmente, todos los candidatos, excepto Duque, han manifestado que implementarán los acuerdos de paz con las Farc. Según el Ministerio de Hacienda, hacerlo costará cerca de 130 billones, que deberán ser pagados a lo largo de los próximos 15 años.

En vista de todo lo anterior, debemos concluir que la mejor propuesta en materia fiscal es la de Fajardo, quien afirma que “cualquier disminución de impuestos tiene que ser debidamente compensada, es lo responsable”. En su propuesta cumple a cabalidad con este principio, pues no promete exenciones y afirma que reducirá la tarifa de renta de las empresas solo en la medida en que el recaudo aumente como consecuencia del incremento de la tarifa efectiva que pagan las personas con mayores ingresos. Adicionalmente, propone solo dos medidas de alto costo fiscal, y ambas beneficiarán ampliamente a toda la población del país y tendrán una alta rentabilidad social. Finalmente, en un ejemplo de compromiso con las normas que ya encontraría establecidas al posesionarse, promete que respetaría la regla fiscal. La segunda mejor propuesta en materia de sostenibilidad fiscal es la de Petro, quien también respetaría la regla fiscal y financiaría principalmente bienes públicos, y tampoco propone exenciones ni disminuciones irresponsables de impuestos.

Sostenibilidad ambiental

Todos los candidatos reconocen la relevancia del tema ambiental para Colombia, no solo en cuanto a la urgencia de enfrentar los retos del cambio climático, sino también como una oportunidad de crecimiento económico. Duque incluye algunas propuestas en materia ambiental, pero más que propuestas concretas éstas son declaraciones (como “el desarrollo minero del país se adelantará con los más altos estándares de responsabilidad ambiental”), medios (como aumentar el presupuesto para la institucionalidad ambiental), y objetivos (como mejorar la gestión de residuos). Las propuestas de los demás candidatos son más ambiciosas y específicas, cubriendo temas como la transición a energías renovables, la lucha contra la deforestación y el fortalecimiento de la institucionalidad ambiental. La de Petro va incluso más allá, al poner el cambio climático y la transición a energías renovables en el centro de la agenda económica, y al referirse a temas progresistas como la “justicia climática”. No obstante, algunas de sus propuestas son inviables fiscalmente, y otras técnicamente, como transformar a Ecopetrol en una empresa de investigación, promoción e implementación de energías renovables. Las propuestas de Vargas son las más concretas. Por ejemplo, no solo declara la intención de fomentar la transición a energías renovables, sino que establece una meta concreta: que el 10% de la matriz energética esté conformada por energías renovables no convencionales, para lo cual propone introducir estímulos tributarios y arancelarios. Propone también crear la Alta Consejería para la Competitividad Sostenible y la Agencia Nacional del Agua. Si bien estos planteamientos son acertados y relevantes, no creemos que su propuesta sea la mejor en términos ambientales, entre otros, porque no descarta la actividad extractiva en lugares de interés ambiental (como los páramos) ni el uso de métodos ambientalmente insostenibles (como el fracking).

Consideramos que la mejor propuesta en temas ambientales es la de Fajardo, seguida por la de De la Calle. Este último es firme en declarar que no habrá minería en páramos, y propone, además, llevar la prioridad ambiental al territorio y al sector privado, por ejemplo, trabajando con los gobiernos locales para incluir la transición a energías limpias en sus Planes de Ordenamiento Territorial, y articularse con estos y con el sector privado en el desarrollo de planes integrados de adaptación al cambio climático y en una apuesta hacia la “economía circular”. Finalmente, la propuesta de Fajardo es la más integral y acertada, definiendo además metas específicas, como triplicar el número de hectáreas en reforestación y restauración, llegar a 100% de cobertura eléctrica en zonas rurales por medio del uso de energías renovables no convencionales, reducir a la mitad la minería ilegal de oro y crear la Superintendencia para la vigilancia las autoridades ambientales. El candidato plantea propuestas convenientes y progresistas como instaurar la licencia ambiental en actividades agrícolas de alto impacto y de amplia extensión, y mejorar la eficiencia del consumo de agua (incrementando su tasa de uso y diferenciándola por uso agropecuario, industrial y residencial). Además, prioriza la economía verde como apuesta de crecimiento, incluyendo los sectores de energías renovables, movilidad más limpia, biotecnología y ecoturismo en su estrategia de proyectos estratégicos.

Conclusión

La propuesta que aparece más veces entre las mejores en las dimensiones que discutimos es la de Fajardo. Así, bajo nuestro criterio, es la más conveniente para Colombia. Dicha propuesta está entre las mejores en materia de crecimiento, desigualdad, sostenibilidad fiscal y sostenibilidad ambiental. En orden de conveniencia seguirían después las propuestas de Vargas y De la Calle, que aparecen dos veces entre las mejores. Más específicamente, Vargas presenta la que, a nuestro juicio, es la mejor propuesta en materia de descentralización, y una de las mejores propuestas en materia de crecimiento. Por su parte, De la Calle presenta una de las mejores propuestas en desigualdad y de sostenibilidad ambiental. Llama profundamente la atención que los dos candidatos con mayor intención de voto en las últimas encuestas presenten las propuestas menos convenientes. Interpretamos este hecho como una señal del amplio espacio que aún existe para enriquecer el debate de argumentos en el país.

*Allison Benson es estudiante de Ph.D. en desarrollo internacional del London School of Economics y Andrés Trejos es estudiante de Ph.D. en economía del University College London.

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2018-04-22T21:00:00-05:00

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2018-04-23T17:42:11-05:00

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elecciones-2018

Allison Benson y Andrés Trejos*

Política

¿Cuál candidato presidencial tiene la mejor propuesta económica?

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