Los planes económicos de los candidatos (V)

Humberto de la Calle: intenciones adecuadas más que propuestas concretas

Hace un buen diagnóstico de los problemas y la línea de solución, pero la falta de concreción dificulta determinar su viabilidad, dicen los analistas.

Humberto de la Calle, candidato presidencial del Partido Liberal. / Cristian Garavito

Esta semana revisamos las propuestas económicas de Humberto de la Calle, basándonos en los archivos publicados en su página web. El candidato presenta 22 documentos con propuestas específicas en diferentes temas. Enfocamos nuestra discusión en los siguientes, por ser los más relacionados con el desarrollo económico: “Economía y tributos”, “Competitividad”, “Desarrollo rural”, “Empleo”, “Educación”, “Turismo” y “Primero los pobres”.

Resumen

Las propuestas de De la Calle tienen un alcance amplio y adecuado, pues intentan responder a los principales problemas económicos del país: la desigualdad, el bajo crecimiento y la necesidad de aprovechar una oportunidad única derivada del Acuerdo con las Farc: cerrar las brechas económicas entre las zonas urbanas y rurales. No obstante, consideramos que buena parte de sus anuncios son intenciones o metas y no propuestas concretas, lo cual dificulta determinar su viabilidad. Nos parece conveniente que el candidato presente en todos sus documentos un diagnóstico sobre los que él considera son los principales problemas. En la mayoría de los casos, las medidas anunciadas abordan los problemas identificados, aunque en algunos casos las propuestas son insuficientes. Tal es el caso, por ejemplo, de su propuesta en materia de competitividad, donde muestra que la inversión privada en actividades de ciencia, tecnología e innovación es baja, pero sus ideas no incluyen medidas específicas para aumentar la capacidad de las empresas para innovar o absorber conocimiento y tecnología.

En materia de desarrollo productivo, la evidencia muestra que Colombia necesita una política descentralizada y versátil que permita a las regiones explotar sus vocaciones productivas. A pesar de ello, De la Calle no presenta propuestas concretas para aprovechar la diversidad económica de dichas regiones. También existe consenso respecto a que el Estado debe proveer apoyos directos (como subsidios y exenciones) únicamente en casos excepcionales: cuando esté demostrado que el problema a solucionar no puede ser solventado con la provisión de un bien público (esto es, de un bien que favorezca a todos los productores). Aunque la mayoría de planteamientos de De la Calle apuntan correctamente a proveer bienes públicos, también incluye varias propuestas de exenciones tributarias que no parecen ser estrictamente justificadas. Nuestra conclusión en materia de desarrollo rural es diferente: consideramos que De la Calle tiene una visión integral que apunta no sólo a reducir la pobreza sino también a consolidar una clase media rural. Sus propuestas priorizan la provisión de bienes públicos, el apoyo a la agricultura familiar y el aumento en el acceso a la tierra y su formalización. Consideramos que su visión y priorización son adecuadas y buscan reivindicar la deuda histórica con lo que él llama “la Colombia profunda e invisible, en la cual el Estado brilla por su ausencia”.

Otro tema que vale la pena señalar es que el candidato no propone medidas concretas para aumentar las capacidades fiscales y administrativas de los departamentos y municipios, pese a que de dichas capacidades dependerá casi enteramente el éxito de todas las políticas propuestas. Lo mismo puede decirse de sus propuestas para mejorar la coordinación estratégica y presupuestal entre el Gobierno Nacional y las regiones. Por último, concluimos que la factibilidad fiscal de la propuesta de De la Calle no está garantizada, como explicamos en la última sección de este documento.

Las propuestas

Política fiscal: De la Calle diagnostica correctamente que la tasa de crecimiento económico de Colombia ha caído en los últimos años, que la situación fiscal de la Nación es crítica y que el gasto público es inflexible en su mayoría (esto es, no se puede reducir) y contribuye poco a reducir la desigualdad. Para solucionar estos problemas propone una reforma tributaria con múltiples componentes. Entre otras cosas, propone reducir gradualmente la tarifa sobre las utilidades de las empresas hasta 26 %, aumentar la tarifa de renta pagada por las personas naturales con mayores ingresos y disminuir las tarifas que pagan las empresas pequeñas y medianas. Consideramos que estas medidas son acertadas y convenientes, pues apuntan a reducir la inequidad de ingreso y a hacer más competitivo el aparato productivo. Sin embargo, el candidato no explica de dónde saldrían los recursos para financiar estas reducciones tributarias.

Según la Comisión de Expertos para la Equidad y Competitividad Tributaria (Ceect), aumentar la tarifa efectiva pagada por las personas naturales con mayores ingresos podría generar ingresos adicionales suficientes para compensar una reducción de la tarifa de renta para el sector productivo hasta 35 % (que es un valor cercano al establecido en la reforma tributaria de 2016). Por lo tanto, no es claro de dónde saldrían los recursos para compensar la reducción de nueve puntos adicionales que propone el candidato, que según nuestros cálculos preliminares podría costar más de $12 billones. Tal vez De la Calle espera que el recaudo por concepto de la tasa impositiva progresiva sobre el patrimonio de los hogares que propone le alcance para cubrir esos $12 billones. Este sería, sin embargo, un cálculo demasiado optimista, pues el recaudo por impuesto a la riqueza en 2016 (con tarifas entre 0,15 % y 1 %) apenas fue de $4,4 billones. Esto sin mencionar que hemos dejado por fuera de las cuentas los recursos adicionales que requiere su propuesta de reducir los impuestos para las pequeñas y medianas empresas, y la de dar privilegios tributarios a quienes inviertan en las zonas mayormente afectadas por el conflicto. En vista de lo anterior, debemos concluir que la propuesta conjunta, aunque conveniente y acertada, no es factible.

Encontramos conveniente la idea de establecer una tasa impositiva sobre el patrimonio de los hogares por dos razones. En primer lugar, dicha tasa sería progresiva (esto es, sería mayor para quienes tienen un mayor patrimonio). En segundo lugar, no aplicaría a las inversiones en activos productivos. Pese a lo anterior, es necesario aclarar que en caso de que De la Calle sea elegido presidente deberá cerciorarse de establecer topes a las exenciones por inversiones productivas con el fin de que en ningún caso la tasa efectiva pagada por los más ricos sea menor que la pagada por la clase media o los pobres, sin importar cuán productivos o improductivos sean los patrimonios. Algo similar debemos decir respecto de la propuesta de tener tarifas diferentes de renta para las empresas pequeñas y medianas. Iniciativas similares fracasaron en el pasado porque empresas grandes que debían pagar tasas mayores atomizaron su actividad productiva con el fin de pagar menores impuestos. Estas experiencias deben tenerse en cuenta.

De la Calle también propone aumentar la base del IVA, reduciendo la tarifa gradualmente hasta 16 %, y eximir del pago del mismo a los hogares más pobres. Encontramos estas medidas convenientes en términos generales. No obstante, debemos decir una vez más que la exención de los hogares más pobres puede ser administrativamente costosa y que, teniendo un esquema de gasto progresivo, como el propuesto por De la Calle, puede ser innecesaria. Una alternativa con menor costo administrativo es recaudar el IVA de toda la población y usar los recursos para cubrir de manera prioritaria las necesidades de los más pobres.

En materia de gasto, De la Calle propone, entre otros, llevar a cabo una “flexibilización responsable” de la Regla Fiscal, pues, en su opinión, “limita en exceso el endeudamiento del Gobierno”. También propone evaluar las rentas de destinación específica, especialmente las destinadas al sector agropecuario, y establecer un procedimiento para evaluar periódicamente los subsidios y unificar la información sobre los mismos, con el fin de aumentar su eficiencia y de eliminar aquellos que no cumplan con su propósito. La propuesta de evaluar los subsidios es conveniente desde todo punto de vista. Lo mismo podemos decir de su propuesta de evaluar las rentas de destinación específica. En contraste, consideramos que su propuesta de flexibilizar la Regla Fiscal es inconveniente, especialmente porque no es verdad que ésta limite en exceso el endeudamiento del Gobierno. Una regla que le permite al Gobierno tener déficits pequeños todos los años en tiempos normales y tener déficits más grandes en períodos de crisis, cumple correctamente con sus propósitos (ser contracíclica y garantizar responsabilidad), y difícilmente puede calificarse como “excesiva”. La Regla Fiscal ha demostrado ser eficaz en el cumplimiento de sus propósitos, pues sólo cuatro años después de su aprobación en el Congreso fue puesta a prueba en una situación de caída de ingresos y desaceleración económica, y nos ha permitido gastar más cuando lo necesitamos, sin perder el grado de inversión.

Cambiar las reglas de juego cada seis años sería una mala señal para quienes financian nuestros déficits, y sería difícilmente comprensible viniendo de un candidato que resalta que garantizar la seguridad jurídica de los inversionistas es fundamental para crecer. Competitividad, política industrial y exportaciones: De la Calle es el único candidato que aborda abiertamente la discusión del nivel de apertura económica efectiva de la economía colombiana. Contrario a lo que se cree, Colombia sigue siendo una economía parcialmente cerrada. La reducción de aranceles de los noventa fue seguida por una contrarreforma que nos transformó en uno de los países del mundo con más barreras no arancelarias (como, por ejemplo, normas que impiden la importación de bienes por no tener unas características técnicas determinadas). En este sentido, encontramos acertada su propuesta de revisar las medidas no arancelarias y de establecer un arancel plano para la importación de bienes finales y un arancel único de 0 % para las materias primas. Aunque tener un arancel plano no soluciona todos los problemas (pues debería además ser lo suficientemente bajo para favorecer a los consumidores), es un paso en la dirección correcta, pues reduce las inconsistencias del sistema actual, que protege más a unos sectores que a otros.

Por otra parte, De la Calle diagnostica correctamente que existen barreras regulatorias artificiales que impiden sin razón la entrada de nuevas unidades productivas a los mercados, lo cual hace que nuestro aparato productivo sea menos competitivo. Para solucionar esto, el candidato propone asignar al Ministerio de Comercio el rol de promotor fundamental de la competitividad y la competencia. Dicho cartera tendría en su gobierno una dependencia especializada en evaluar regulaciones sectoriales en términos de su impacto sobre la competencia y la eficiencia de los mercados. Consideramos esta medida totalmente acertada y necesaria, siempre y cuando las regulaciones identificadas como inhibitorias para las nuevas empresas (que creemos serán muchas) sean efectivamente modificadas. Esto sería un paso correcto en la transición que necesitamos: de una política contra la cartelización hacia una política activa de promoción de la competencia.

En materia de tecnología, innovación y productividad, encontramos que De la Calle plantea un diagnóstico incompleto, pues profundiza únicamente en los problemas del entorno en el que se desenvuelven las empresas y unidades productivas agropecuarias, dejando a un lado aspectos internos de gestión organizacional y percepción del entorno que también son fundamentales, pues reducen su capacidad de innovar y de absorber conocimiento y tecnología. En consistencia con su diagnóstico, el candidato propone principalmente medidas encaminadas a solucionar los problemas del entorno, que pasan por aumentar la calidad del sistema judicial y por garantizar seguridad jurídica. También promete trabajar en la implementación de un sistema de transporte verdaderamente multimodal y eliminar regulaciones y trámites innecesarios o excesivamente costosos para las empresas. Estas medidas son convenientes y factibles, pero no son suficientes. Las soluciones que plantea De la Calle para abordar los problemas internos de las empresas son etéreas. Por ejemplo, propone “implementar las reformas estructurales necesarias para fomentar el desarrollo tecnológico y la diversificación de nuestro aparato productivo, así como aumentar la inversión en educación, salud y capacitación”. Finalmente, brillan por su ausencia propuestas audaces y novedosas para promover la innovación, el emprendimiento, la financiación privada en diferentes etapas del desarrollo empresarial y la transferencia de conocimiento y tecnología.

Como hemos mencionado anteriormente, urge implementar en Colombia un modelo descentralizado de aprovechamiento económico de las vocaciones productivas de las regiones, en el que cada departamento identifique, con apoyo del Gobierno Nacional, cuáles son sus sectores prioritarios y los problemas que impiden su desarrollo. También se requiere que el Gobierno Nacional focalice sus políticas en cada departamento hacia la solución de dichos problemas. Desafortunadamente, la propuesta de De la Calle no tiene estas características. A pesar de que el candidato repite en todos sus documentos que las regiones apartadas del país están ante una oportunidad única de desarrollo económico como consecuencia de los acuerdos de paz, no hay ninguna propuesta diferenciada para aprovechar la principal fortaleza de dichas zonas: que es su diversidad económica. Así, se está perdiendo una oportunidad única de incluir en los planes de desarrollo con enfoque territorial (PDET) capítulos productivos con sectores económicos prioritarios específicos para diferentes regiones.

Por otra parte, existe consenso respecto a que el Gobierno debe proveer a los sectores económicos prioritarios principalmente bienes públicos (esto es, bienes que favorezcan a todos los productores de dichos sectores), y a que, por lo tanto, los apoyos directos (como subsidios y exenciones) deben ser usados únicamente en aquellos casos en que sea imposible solventar el problema en cuestión de otra manera. La propuesta de De la Calle es conveniente en este sentido, pues contiene principalmente bienes públicos. Sin embargo, algunas de sus medidas contemplan exenciones tributarias que no parecen ser estrictamente necesarias. Tal es el caso de su promesa de analizar la posibilidad de revivir las exenciones tributarias para hoteles construidos y remodelados desde 2003. ¿Cuál es exactamente el problema que se pretende resolver? ¿Por qué no puede ser solucionado de otra forma menos costosa? Las exenciones tributarias deben ser otorgadas únicamente para proyectos que son más rentables para la sociedad que para el inversionista, y no encontramos obvio que este sea el caso.

Desarrollo rural: la principal propuesta de De la Calle en materia de desarrollo rural es la implementación de la Reforma Rural Integral (establecida en el Acuerdo para la terminación del conflicto con las Farc). En este componente hace énfasis en las metas de restituir tres millones de hectáreas a través del Fondo de Tierras, y de formalizar siete millones de hectáreas. Consideramos que la priorización del asunto de la propiedad de la tierra más allá de la formalización es fundamental (y es algo que los otros candidatos no han hecho). Como hemos escrito en otras ocasiones, sin reducir la desigualdad en el acceso a este recurso no habrá crecimiento sostenido ni paz en el campo colombiano.

La segunda propuesta del candidato es la inclusión social para el campo, en la cual plantea llevar los servicios sociales del Estado a zonas donde su presencia ha sido débil. Algunas de sus propuestas concretas son duplicar la esperanza de vida escolar rural (años de educación), igualándola a la de la zona urbana, a través de nuevos modelos educativos. También propone aumentar la oferta de educación técnica en zonas rurales. En nuestra opinión, ambas propuestas son convenientes, aunque persiste la duda de si podrán reversar una tendencia estructural: los jóvenes no quieren permanecer en el campo, por más modelos educativos nuevos que se implementen.

En cuanto a inclusión productiva rural, De la Calle plantea focalizar la acción del Estado en la provisión de bienes públicos en vez de otorgar subsidios, lo cual es acertado y totalmente necesario. Menciona también su “compromiso absoluto” con el catastro multipropósito, pero no aclara si este compromiso incluye apoyar su financiamiento desde el Gobierno (sin lo cual difícilmente se actualizará el catastro). También establece la ambiciosa meta de reducir a la mitad la informalidad de la tierra, pero no dice cómo sorteará las dificultades operativas que esto implica, que son el verdadero reto.

Otra de sus propuestas claves es fortalecer las redes de comercialización y el aseguramiento agrícola. Sin embargo, nuevamente, no explica en detalle cómo lo haría. El candidato habla de apoyar diferencialmente a la mujer rural, por ejemplo, aumentando su acceso al crédito. Este enfoque diferencial (que se articula con su propuesta de crear un Ministerio de la Mujer) es acertado y podría tener un alto impacto en materia de reducción de la pobreza, además de reivindicar a la mujer rural, tan duramente afectada por el conflicto y la falta de oportunidades en el campo.

En materia de ordenamiento territorial, De la Calle promete, entre otras cosas, que priorizará el medio ambiente, implementará modelos de pago por servicios ambientales y establecerá penalidades para el uso ineficiente del suelo. Estas medidas, aunque convenientes a primera vista, son poco concretas. ¿A qué penalidades se refiere exactamente? ¿Establecerá tarifas tributarias diferenciales según vocación y uso del suelo? ¿Cobrará multas?

Finalmente, en términos de marco institucional para su propuesta rural, De la Calle promete asumir un rol gerencial en los programas de desarrollo territorial. También propone reenfocar al Ministerio de Agricultura como “cerebro” de la política pública y no como ejecutor, pues en su gobierno la ejecución estaría a cargo de las agencias adscritas. Sin embargo, no explica cómo fortalecería dichas agencias para que cumplan dicho rol. Esto no será fácil, pues algunas de ellas (como la Agencia de Desarrollo Rural) tienen poca capacidad de ejecución y han sido influenciadas por intereses políticos. Por esa razón presentar medidas concretas para su fortalecimiento (que brillan por su ausencia en la propuesta de De la Calle) es estrictamente necesario en este caso. Algo similar ocurre con la ejecución en el nivel local, pues, aunque una buena parte de los municipios ni siquiera tiene una Secretaría de Agricultura, De la Calle no presenta propuestas concretas para el fortalecimiento institucional de los municipios.

Desarrollo social: la estrategia social de De la Calle es “primero los pobres”. Pese al nombre políticamente incorrecto, consideramos acertada su propuesta de priorizar el presupuesto en quienes tienen las mayores necesidades (geográfica y poblacionalmente). También consideramos que varias de sus otras propuestas en materia social son innovadoras e interesantes. Tal es el caso, por ejemplo, del programa Brigadas Sociales, de servicio social obligatorio remunerado, en reemplazo del servicio militar y para combatir el desempleo juvenil. En términos de empleo, el candidato propone generar un millón de trabajos para jóvenes y personas mayores de 55 en áreas estratégicas (como megaproyectos de infraestructura y reservas ambientales), para lo cual aportarán recursos también los gobiernos locales y el sector privado (a cambio de incentivos tributarios). En materia de formalización, plantea, entre otras cosas, crear un esquema de aportes para quienes ganen menos del salario mínimo o generen ingresos estacionales (como los trabajadores del campo). Propone también “zanahoria y garrote: incentivos para las empresas con mayores índices de formalidad y sanciones para las que promuevan la informalidad”. Esta propuesta parece conveniente a primera vista. Desafortunadamente, De la Calle no explica en detalle qué naturaleza tendrían los incentivos y penalidades, ni cómo sería su implementación. Otra propuesta conveniente es la creación de la “red talentos” que permitiría a través de una plataforma tecnológica, que empresas contraten a personas que no estén trabajando para realizar labores particulares. Encontramos que esta propuesta tiene potencial para reducir la pobreza, a la vez que resuelve fallas en el mercado laboral (acerca la oferta a la demanda) a un bajo costo.

En materia de educación, De la Calle propone el programa “Universidad para todos”, para lo cual promete fortalecer la universidad pública (aunque no dice en qué sentido se fortalecerá, ni con qué recursos financiará esto). Propone también implementar becas integrales (matrícula y manutención) adicionales a las de Ser Pilo Paga. Consideramos que esta apuesta es acertada, pues el acceso a la educación superior para estudiantes de bajos recursos no debe limitarse a la minoría de los más sobresalientes. Otra de las principales apuestas es la transformación del Ministerio de Educación en el de la Inteligencia, incorporando en sus funciones la educación preescolar y la formación para el trabajo.

También propone crear un programa de “postsecundaria” para brindar en los cursos 11 y 12 “competencias básicas para el trabajo y capacitación técnica en oficios de alta tecnología” (como programación) y cursos preparatorios para las carreras universitarias (como preenfermería y premédico). Consideramos que esta iniciativa es innovadora y tiene el potencial de aumentar no sólo el acceso a la educación superior, sino también la calidad del recurso humano en el país. En cuanto a la pertinencia de la educación para el sector productivo, De la Calle propone acertadamente involucrar a las empresas en el diseño de la política pública de educación para el trabajo y flexibilizar los planes educativos para que sean ajustados a las necesidades del contexto regional.

Factibilidad fiscal

Como ya explicamos, nuestros cálculos preliminares (nada rigurosos pero que sin duda dan información de los posibles órdenes de magnitud) indican que a De la Calle le faltarían cerca de $8 billones para pagar su propuesta de impuesto de renta para las empresas y unidades productivas agropecuarias. A ese monto habría que sumarle el costo de las múltiples exenciones e inversiones que anuncia en sus propuestas. Para pagar todo lo anterior, el candidato propone eliminar exenciones innecesarias (lo cual, según él, aumentaría el recaudo en cerca de $5 billones), combatir frontalmente el contrabando, el fraude y la evasión (con medidas como la implementación universal de la factura electrónica, empezando por las ciudades más grandes), y eliminar los subsidios innecesarios. Sin embargo, debemos recordar que la Reforma Tributaria de 2016 ya incluyó medidas para combatir la evasión y modernizar la DIAN, y que los recursos adicionales que recibirá el Gobierno como consecuencia de ello apenas alcanzarán para mantener el nivel de gasto actual, pues la regla fiscal se hará más exigente y algunos ingresos desaparecerán. En vista de lo anterior y de que De la Calle no anuncia la eliminación de programas hoy existentes, concluimos que sus propuestas serán realizables únicamente si los ingresos aumentan de manera extraordinaria como consecuencia de la eliminación de subsidios innecesarios y de la reducción del contrabando y la evasión. Dado que la ocurrencia de este aumento extraordinario es altamente incierta, concluimos que la viabilidad de la propuesta de De la Calle no está garantizada.

* Allison Benson es estudiante de Ph.D. en desarrollo internacional del London School of Economics y Andrés Trejos es estudiante de Ph.D. en economía del University College London.

** Benson aclara que participó en el equipo de académicos que aportaron propuestas para la campaña de Humberto de la Calle.