Los planes económicos de los candidatos (III)

La propuesta económica de Gustavo Petro: ambiciosa, ambigua y desacertada

En esta ocasión discutimos la propuesta económica del exalcalde de Bogotá y hacemos unos breves comentarios sobre su experiencia administrativa y su estilo de liderazgo. La discusión se basa en los documentos “Colombia Humana, hacia una era de paz”, publicados en la página web del candidato.

El candidato Gustavo Petro ha sido defensor de las propuestas que garanticen la lucha contra el cambio climático. Archivo

La visión general

En términos generales, concluimos que Petro tiene la visión ambiciosa de que la economía colombiana debe transitar durante el próximo cuatrienio hacia un modelo de desarrollo sostenible y más equitativo. Consideramos innovador que ponga en el centro de su agenda económica el cambio climático, el manejo del agua y la transición energética. También nos parece novedosa y conveniente su intención de darle a la comunidad un rol más activo en la identificación de las prioridades presupuestales. Sin embargo, debemos decir que en los documentos revisados no encontramos propuestas concretas para lograr un crecimiento con esas características, sino más bien una extensa enunciación de intenciones. Es fácil (y casi obvio) saber y decir que Colombia debe reducir su dependencia del sector minero-energético, proteger sus recursos naturales durante el proceso productivo y promover la equidad. Lo difícil es proponer reformas e iniciativas concretas para esto, y más difícil aún es que su implementación sea factible y adecuada. Además de lo anterior, encontramos la propuesta económica de Petro incompleta en el sentido más estricto de la palabra, e irrealizable en términos fiscales.

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La propuesta está incompleta, porque en realidad este candidato no plantea un modelo de desarrollo productivo ni de crecimiento económico, sino un conjunto de visiones relacionadas principalmente con la protección y la restauración ambiental. En este sentido, no explica exactamente cómo promovería la actividad productiva en su gobierno, por qué escogió algunos sectores económicos prioritarios, y no dice qué apoyos les ofrecerá ni cuál sería la estrategia diferenciada para aprovechar las vocaciones productivas de los diferentes territorios. Además, omite de tajo temas fundamentales para la competitividad, la infraestructura y la carga regulatoria para las empresas. No encontramos en su propuesta ninguna mención respecto a la necesidad de aumentar la capacidad de las empresas para absorber conocimiento y tecnología, de fomentar la innovación, y de mejorar la pertinencia de la educación superior, a pesar de que ha sido repetidamente diagnosticado en Colombia que estos factores son cuellos de botella para la diversificación y sofisticación del aparato productivo. Concluimos que más que una propuesta de política económica, lo que plantea principalmente Petro es un modelo de ordenamiento territorial para Colombia basado en la protección del medio ambiente. Como mostraremos más adelante, dentro de esta categoría, su propuesta es poco novedosa y limitada. En la visión de Petro y dicho modelo de ordenamiento estaría complementado por una transición tecnológica del aparato productivo hacia tecnologías menos contaminantes, en línea con las recomendaciones de expertos mundiales en la materia.

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En materia de factibilidad fiscal, la propuesta es contradictoria y confusa, pues promete que se mantendrá “en el horizonte de la Regla Fiscal”, pero simultáneamente anuncia un conjunto de inversiones costosas (como, por ejemplo, las que se requerirían para universalizar la educación superior, construir vías terciarias y garantizar el suministro del agua potable en todo el territorio) e ideas que disminuirán los ingresos de la Nación (como disminuir la tarifa del IVA y reducir la actividad minera). Por esta razón, debemos concluir que la propuesta de Petro es fiscalmente irrealizable. Para demostrar este hecho procederemos de la siguiente forma: cada vez que hagamos referencia a un planteamiento con impacto fiscal para el que no se presenta una fuente de financiación o un programa o inversión a eliminar, manifestaremos explícitamente que ello tiene tal característica. En vista de que cumplir con la Regla Fiscal en los años 2018 y 2019 será imposible si se aumenta el gasto o se disminuyen los ingresos significativamente, la suma de esas referencias necesariamente implicará que la propuesta general de Petro es irrealizable, como aquí sostenemos.

Adicionalmente, consideramos que varias de las pocas propuestas concretas que encontramos son desacertadas. En nuestro criterio, una idea acertada es aquella que ataca un problema teniendo en cuenta la naturaleza exacta del mismo, y que por esa razón está diseñada desde el principio para solucionar sus causas. A manera de ejemplo, supongamos que una persona de bajos recursos sin historial crediticio tiene una idea de negocio rentable. Sin embargo, no puede acceder a financiación bancaria porque no tiene un colateral. Una propuesta acertada sería otorgar una garantía a esa persona para que la use como colateral, y, en cambio, una desacertada e innecesariamente costosa sería crear un nuevo banco para darle crédito (como en efecto Petro propone). Consideramos que varios de los planteamientos son desacertados en este sentido, pues plantean soluciones innecesariamente costosas y aparatosas para problemas que podrían ser solucionados con instrumentos más precisos y menos costosos.

Otro aspecto que vale la pena resaltar es que pese a que el título de su propuesta programática es “Colombia Humana hacia la era de paz”, el tema de la paz no se materializa (salvo cuando menciona “priorizar territorios afectados por el conflicto” en un par de proposiciones). Al igual que lo hemos resaltado con los otros candidatos, nos sorprende que no hablen explícitamente sobre cómo enfrentar los retos de implementación del Acuerdo, o cómo aprovechar los dividendos económicos del fin del conflicto con las Farc, impulsando el desarrollo productivo en las zonas periféricas que ahora se pueden incorporar a la economía nacional.

Las propuestas

La propuesta económica de Petro tiene cuatro pilares y siete componentes. A continuación discutiremos cada uno. El primer pilar es “Reforma tributaria para la equidad”. Allí plantea, entre otras cosas, aumentar la tasa efectiva pagada por las personas naturales de mayores ingresos, reducir tasas y exenciones a personas jurídicas, gravar de manera “efectiva” las rentas de capital de las personas naturales y regresar al IVA del 16 %, devolviendo el pago que realiza la población por debajo de la línea de pobreza. Para reducir la evasión y la elusión, propone, al igual que los otros candidatos, implementar la factura electrónica y fortalecer la DIAN administrativa y presupuestalmente.

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Estas ideas merecen ser estudiadas en detalle y por separado. Para empezar, Petro propone aumentar la tasa efectiva del impuesto de renta que pagan las personas naturales con mayores ingresos y reducir la tarifa que pagan las personas jurídicas, eliminando las exenciones en esta materia. Esto no es novedoso ni exclusivo, pues corresponde a una de las recomendaciones centrales de la Comisión de Expertos para la Equidad y la Competitividad Tributaria (CEECT) y ha sido anunciado por varios candidatos. Lo encontramos doblemente conveniente, pues aumentaría la competitividad de las empresas colombianas y reduciría la alta inequidad en la distribución del ingreso. La suma de estas medidas podría no aumentar el recaudo, pero aumentaría la calidad de nuestro sistema tributario.

Por otra parte, Petro propone devolver a las personas por debajo de la línea de pobreza el IVA que paguen. Consideramos que con esto, hace populismo fiscal, pues aunque suena bien en primera instancia, es una mala idea en términos prácticos y técnicos. Esto último, porque obligaría al país a incurrir en unos costos administrativos elevados y evitables, con un efecto positivo en la equidad que se puede conseguir de otra forma. Si el gasto público está suficientemente concentrado en programas que atiendan a los más pobres, siempre será más barato recaudar el IVA sin distinción por nivel de ingreso y compensar a las personas de menores ingresos con inversión pública focalizada, en vez de desperdiciar recursos en la identificación de los beneficiarios de las devoluciones y en el proceso administrativo de devolución. Además, no explica cómo reemplazaría los ingresos que dejaría de percibir como consecuencia de estas devoluciones.

El segundo pilar es “Gasto público transparente, eficiente y participativo”. Allí propone, entre otras cosas, (i) priorizar el gasto en educación, ciencia, tecnología y cultura, y (ii) construir presupuestos participativos regionales para que la población defina sus prioridades. La primera idea es conveniente, aunque no explica con claridad de dónde saldrán los recursos para ejecutarla ni qué programas o inversiones aplazaría o eliminaría. La segunda pertenece al conjunto de lo que hemos llamado populismo fiscal, pues decir que “las propuestas vendrán de la gente” suena atractivo, pero la realidad es que las prioridades presupuestales no pueden ser determinadas únicamente a partir de ejercicios de priorización con la comunidad. Muchas necesidades traspasan los ámbitos del sentido común, especialmente las de largo plazo. Por esa razón existe ya un diseño institucional del proceso presupuestal que involucra al Congreso (que en teoría está diseñado para representar a las comunidades y territorios) como uno de los actores principales. Que sea necesario mejorar el nivel de discusión de la política presupuestal en el Legislativo no es una razón para decidir todas las prioridades por fuera de ese espacio. Por otro lado, brillan por su ausencia propuestas técnicas para aumentar la calidad del gasto, como asignar más recursos a los sectores de mayor impacto o con mejor desempeño.

El tercero pilar es “Sostenibilidad fiscal basada en productividad, transparencia y eficiencia”. Allí Petro plantea, entre otras cosas, aumentar la oferta exportable de Colombia, pero no explica cómo lo hará. Encontramos esta omisión inconveniente, pues fomentar las exportaciones no tradicionales en nuestro país exige instrumentos especializados y muy bien diseñados. Múltiples fallas y problemas impiden a nuestros empresarios exportar (reglas de origen, normas sanitarias y fitosanitarias, altos costos comerciales de incursión en nuevos mercados, entre otras cosas). Por lo tanto, se requieren soluciones novedosas, técnicas y específicas. Ninguna de ellas aparece mencionada en el documento.

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El cuarto pilar es “Descentralización con recursos”. Allí Petro propone, entre otras cosas, desarrollar el catastro multipropósito y el régimen simplificado del ICA. Celebramos que priorice la actualización del catastro (pues éste permitirá definir más claramente los derechos de propiedad, establecer la vocación productiva de los territorios y mejorar las finanzas públicas), pero nos preocupa que no haga explícito cómo se financiará. Sin cofinanciación de la Nación, los municipios difícilmente podrán actualizarlo.

Analizaremos ahora los siete componentes. La propuesta económica se titula “Hacia una economía productiva”. En ella, Petro argumenta que en los últimos años el país le apostó a un modelo “extractivista”, que hizo más frágil nuestra economía. Esta afirmación no es correcta, pues el Gobierno colombiano no otorgó en sus últimos planes de desarrollo al sector minero energético el rol de único sector prioritario de la economía. Los planes nacionales de desarrollo de los últimos dos gobiernos contenían acciones precisas para fomentar la innovación y el crecimiento de la productividad, y para estimular sectores como el agropecuario y el de infraestructura. El crecimiento del sector minero energético fue una consecuencia de los altos precios internacionales de las materias primas al principio de la presente década, y no el fruto de una estrategia deliberada para llegar a lo que Petro llama “la monoexportación”.

El primer aparte habla sobre “el trabajo como generador de riqueza y libertad”. Allí, el exalcalde propone “buscar” una formalización diversificada del trabajo, para que las personas generen ingresos laborales y sean menos dependientes de subsidios. Plantea también fortalecer el emprendimiento, con énfasis en pequeñas y medianas empresas. Encontramos conveniente la intención de apostar por la formalización laboral garantizando condiciones dignas de trabajo para todos, y de fomentar el emprendimiento. Lamentamos, sin embargo, no ver en sus documentos casi ninguna idea concreta respecto a cómo lo conseguirá. Afirma que creará un banco público de economía popular, pero no dice de dónde saldrán los cuantiosos recursos que serían necesarios para ello, ni cuál es exactamente el problema que ese banco solucionaría. Si financiar a quienes quieren emprender pero por su condición socioeconómica o entorno no saben cómo hacerlo, un centro de asesoría para emprendimiento con instrumentos pequeños de cofinanciación sería más adecuado. Por otra parte, si financiar a quienes tienen buenas ideas pero no encuentran financiación en la banca comercial por no tener colaterales o historial crediticio, un esquema de garantías resolvería la falla de mercado, posiblemente también a un menor costo (además de que estaría menos expuesto a la captura de rentas y a la corrupción que quebraron a varios bancos públicos colombianos en el pasado).

La siguiente sección del documento habla sobre el “impulso a actividades productivas”. Allí Petro propone fortalecer la agricultura y el turismo, reindustrializar sectores estratégicos (como el metalmecánico, textil e informático) y aumentar la inversión ambiental y en ciencia y tecnología. Encontramos convenientes las intenciones de llevar a cabo un proceso de reindustrialización y de masificar el uso de tecnologías de la información y las comunicaciones (TIC). Lamentamos, nuevamente, que no presente ninguna propuesta concreta para materializarlas. Otro de los anuncios es que renegociará los tratados de libre comercio, “teniendo como aliados a los empresarios, particularmente los pequeños y medianos”. Consideramos esto inconveniente, pues el libre comercio trae beneficios al país al abaratar los bienes finales para los consumidores y los insumos para las unidades productoras, además de fomentar la competencia y aumentar el acceso a mercados para nuestros productores. Sería más conveniente pensar en propuestas para concretar los efectos positivos del comercio internacional, como facilitar la transición de los trabajadores desde los sectores perjudicados por el libre comercio hacia los sectores beneficiados.

Petro dedica una buena parte de su documento de política económica a explicar su visión en materia ambiental. En temas de cambio climático, el candidato habla, por ejemplo, de lucha frontal contra la deforestación y el impulso a tecnologías de transporte y producción limpias. Evidentemente, la transición a energías renovables es deseable en Colombia y en cualquier otro país, pero ¿cómo se va a dar esta transición? Pues no ofrece respuesta alguna a este interrogante, pese a que la experiencia internacional ya provee pistas de cómo proceder (países como Chile y México han usado la regulación para este fin). Petro plantea también que el aparato productivo se mueva hacia tecnologías no contaminantes. Este cambio solo será posible si las empresas y las unidades productoras agropecuarias tienen los incentivos correctos para invertir en dichas tecnologías. Desafortunadamente, la historia de Colombia en materia de absorción de tecnología no es alentadora, por lo cual se requerirán propuestas específicas que generen dichos incentivos. Por esa razón, lamentamos que Petro no haga ninguna concreta sobre cómo promovería esa transición tecnológica.

El candidato plantea también avanzar “hacia la justicia climática””, para reconocer la prevención de riesgos de desastres como un derecho colectivo, y para aumentar la equidad territorial para enfrentar los desafíos climáticos. Para ello propone incrementar los recursos para que los municipios puedan reducir y prevenir riesgos asociados al cambio climático. Consideramos que la visión de posicionar el cambio climático y la justicia climática en el centro de la agenda económica es adecuada, pues Colombia es uno de los países que más se afectará por estos cambios. Esto requiere de políticas de adaptación urgentes, como las que propone (entre otras, fortalecer los sistemas nacional, regional y municipal de gestión del riesgo). Desafortunadamente, en este caso, tampoco explica cómo las materializaría. La debilidad de nuestros sistemas de gestión del riesgo ya fue diagnosticada en el pasado, y se ha diagnosticado también que la solución a ese problema pasa por aumentar las capacidades técnicas de los municipios y departamentos más expuestos. Petro no presenta ninguna idea para lograr este propósito.

Otra de las secciones del documento se refiere a un tema de gran importancia para el país: el “ordenamiento territorial en torno al agua””. La visión de Petro es que el ordenamiento de los territorios se rija por el propósito principal de conservar y proteger nuestros recursos ambientales, especialmente el agua. Al respecto, lo primero que debemos decir es que la propuesta es adecuada pero no es novedosa. La Comisión de Ordenamiento Territorial ya dejó claro desde hace varios años que la conservación y protección de los recursos ambientales debe ser uno de los propósitos fundamentales. Desafortunadamente, Petro deja por fuera consideraciones de esa Comisión que deben ser tenidas en cuenta a la hora de diseñar una política general de ordenamiento territorial. Más específicamente, la Comisión fue clara al señalar que es estrictamente necesario tener en cuenta los diferentes subsistemas del sistema territorial (el ambiental, el urbano-rural-regional, el económico, el social y el político-institucional) a la hora de definir una política nacional de ordenamiento. Petro, sin embargo, concentra su atención en un solo subsistema (el ambiental), lo cual nos llevaría a repetir un problema del pasado: tener un ordenamiento conveniente para un subsistema que riñe con los intereses de los otros subsistemas.

El candidato anuncia que en su gobierno prohibirá el fracking y la minería de oro a cielo abierto, y que la restringirá en gran medida para otros minerales. Propone también que Ecopetrol se dedique a la extracción de petróleo transitoriamente, y que se convierta en una empresa de investigación, promoción e implementación de energías renovables. Lo primero que debemos mencionar es que, por ser Ecopetrol una empresa mixta de la que muchos colombianos son accionistas, debería ser su junta directiva la que determine su orientación estratégica, teniendo en cuenta criterios técnicos y financieros. Si bien podría ser adecuado que diversifique su actividad y portafolio, esto es diferente de esperar que sea el motor de la innovación en energías renovables. Ecopetrol está aún lejos de tener esta capacidad técnica, y no sabemos si las mejores decisiones para sus intereses económicos deberán llevarla a tenerla en el futuro.

En materia de desarrollo rural, propone transformar el latifundio improductivo e impulsar la economía campesina. Aclara que “no se expropiarán empresas, ni negocios, ni viviendas ni tierra productiva, pero será objetivo prioritario que progresivamente ingresen a la producción de alimentos y a la agricultura campesina alrededor de tres millones de hectáreas que hoy están destinadas a ganadería extensiva o no tienen uso alguno”. La visión se enmarca en la Constitución y la ley, donde hace años se habla de la función social de la propiedad. También es coherente con estudios técnicos (por ejemplo, de la UPRA) que muestran un gran desbalance en el uso del suelo en Colombia: mientras deberíamos usar 11 millones de hectáreas para sembrar y 8 millones de hectáreas son aptas para la ganadería, en la práctica usamos solo 4 millones para sembrar y 38 millones para ganadería. Corregir este desbalance es urgente para reducir la desigualdad en el acceso a la tierra, uno de los principales problemas económicos y sociales en Colombia. Los datos del Censo Agropecuario muestran que el 1 % de las explotaciones o unidades de producción más grandes controlan 81% de la tierra. En este marco, la propuesta de Petro de un impuesto predial progresivo es deseable. Este aumentaría el ingreso de los municipios, con lo cual propone financiar la provisión de bienes públicos de apoyo a la economía campesina y programas sociales rurales.

Vale la pena mencionar que el candidato habla de “la democratización del acceso a la tierra”, igual que en otras secciones habla de “democratizar” el agua, la salud, la energía y varias cosas más. No se entiende exactamente a qué se refiere con esto, pues la democracia es un sistema de organización política y no un modo de producción económica. ¿Qué significa democratizar? ¿Cómo se hará esto? Creemos que emplear términos ambiguos como este es indeseable y poco informativo. Algo similar ocurre con el anuncio de poner en práctica los instrumentos de la Constitución y la Ley para hacer cumplir la función social de la propiedad. El mismo artículo de la Constitución que se refiere a la función social de la propiedad pone de presente que podrá haber expropiación en algunos casos, y la Ley posteriormente definió tales casos de manera amplia y diversa. Este es un tema sensible y consideramos que el electorado tiene derecho a saber exactamente qué mecanismos de los contemplados piensa usar. Las ambigüedades en esta materia entorpecen el debate político de manera completamente innecesaria.

En el componente de “ciudades en la economía productiva”, Petro plantea que el Gobierno acompañará los programas de las ciudades en materia productiva. Cabe resaltar que la política de desarrollo productivo con enfoque territorial del presidente Juan Manuel Santos ya definió de manera precisa cómo debe interactuar el Gobierno nacional con las comisiones regionales de competitividad para aprovechar las vocaciones productivas de las diferentes regiones de Colombia, pero existe un reto enorme en materia de financiación de dicha política. Petro guarda total silencio al respecto. Por otro lado, encontramos inconveniente que se limite a anunciar que acompañará a las ciudades, pues existen en Colombia departamentos que están compuestos enteramente de municipios medianos y pequeños que también necesitan apoyo en materia de innovación y transferencia de conocimiento y tecnología.

Finalmente, mencionamos el tema de educación por ser relevante para la política económica. Petro propone, entre otros, instaurar la jornada única escolar, enlazar la educación media con la ciencia y la educación superior, e instaurar un sistema de educación superior público gratuito. Para ello plantea que “el presupuesto de educación, ciencia, cultura, deporte y protección de la primera infancia se incrementará progresivamente a un 7 % del PIB al final del gobierno”. Sin embargo, no explica de dónde sacará los billonarios recursos necesarios para ello.

*Allison Benson es estudiante de Ph.D. en desarrollo internacional del London School of Economics y Andrés Trejos es estudiante de Ph.D. en economía del University College London.

 

 

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