Vuelve y juega la constituyente. Sin ir más lejos en la historia, no hay mandatario de los últimos 50 años que no la haya planteado o reformado uno o varios artículos de la carta política. En un país de abogados, como diría Simón Bolívar, el deporte nacional no es el ciclismo, el fútbol ni el boxeo; es promover la guerra, firmar acuerdos de paz y cambiar la Constitución. La historia de las guerras tiene múltiples versiones; la de la paz, menos relatos, y la de la Constitución acompaña la cotidianidad de las 114 facultades de Derecho que existen en el territorio nacional.
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En 1974, concluido el Frente Nacional de 16 años que limitó el ejercicio del poder Ejecutivo al liderazgo de los partidos tradicionales, liberal y conservador, el presidente Alfonso López Michelsen planteó como su bandera de gobierno una “miniconstituyente”. La idea fue reformar la justicia y plantear cambios en el régimen departamental y municipal. Se tramitó en el Congreso en medio de interminables debates y los apremios de un gobierno que tuvo al periodismo como su piedra en el zapato. Al final, la “miniconstituyente” se desmoronó en la Corte Suprema de Justicia por errores de forma.
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Con ponencia del magistrado José María Velasco Guerrero, el viernes 5 de mayo de 1978, por 14 votos contra 10, la Corte determinó que el Congreso incurrió en vicios de forma y echó abajo el acto legislativo No. 2 de 1977. La idea de reformar la Constitución retornó con el gobierno de Julio César Turbay, que recobró el trámite en el Congreso, como lo ordenaba la carta política de 1886. No obstante, por desconocimiento de los derechos de las minorías en la Cámara de Representantes, en noviembre de 1981, la Corte Suprema de Justicia detectó los errores de forma y se volvió a atravesar.
Cuando el gobierno Turbay ratificó que su iniciativa no tenía futuro en la Corte Suprema de Justicia, intentó plantear una modificación de su reglamento. Se desató la pelea política, pero al final, a regañadientes, el Ejecutivo tuvo que aceptar la caída de su proyecto reformista. En 1982 llegó el gobierno de Belisario Betancur con su apuesta por la paz con la insurgencia, pero no le faltó el propósito de modificar la Constitución y logró hacerlo a través del acto legislativo No. 1 de 1986, que aprobó la elección popular de alcaldes, que antes era una facultad de los gobernadores.
La reforma de la elección de alcaldes fue reglamentada a través de la Ley 78 de 1986, y la primera convocatoria a las urnas para que los electores escogieran a los mandatarios municipales fue el domingo 13 de marzo de 1988. Ya gobernaba Virgilio Barco y, para entonces, en medio de la oleada de crímenes contra los miembros de la Unión Patriótica y la arremetida de los carteles de la droga a través de múltiples magnicidios y actos terroristas, el mandatario planteó la reforma de la Constitución. El asunto terminó en un acuerdo político para promoverla a través del Congreso.
En diciembre de 1989, cuando estaba lista la iniciativa que fue tramitada en ocho debates, a última hora un grupo de congresistas agregó un referendo en favor o en contra de la extradición. A través del entonces ministro de Gobierno, Carlos Lemos, el gobierno Barco prefirió retirar la reforma. Fue en ese momento cuando cobró forma en las universidades el movimiento de la Séptima Papeleta. En las elecciones legislativas de 1990 se probó de manera espontánea con éxito absoluto y el gobierno Barco interpretó que esa manifestación tenía el carácter de un mandato político.
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En consecuencia, con un decreto de Estado de sitio, dispuso que en las elecciones presidenciales que ganó César Gaviria Trujillo se contabilizaran los votos por una constituyente. El respaldo en las urnas no le dejó dudas al gobierno Gaviria para continuar la ruta. A través de otro decreto de estado de excepción convocó a elecciones para conformar la constituyente, y tras el visto bueno de la Corte Suprema de Justicia, el 9 de diciembre de 1990 fueron elegidos 70 constituyentes. El liberalismo obtuvo 25 curules, la Alianza Democrática 19 y el Movimiento de Salvación Nacional 11.
Fueron los movimientos mayoritarios en las urnas y por eso se integró un triunvirato de esas colectividades para dirigir las sesiones de la asamblea: Horacio Serpa Uribe, Antonio Navarro Wolff y Álvaro Gómez Hurtado. Entre la primera semana de febrero y el 4 de julio de 1991, los setenta constituyentes y tres más que se sumaron por el cierre de procesos de paz con el EPL y el movimiento Quintín Lame, redactaron la Constitución de 1991. Con sus reformas en 1910, 1936, 1945, 1957, 1968 y 1986, básicamente, la Constitución de Núñez y Caro de 1886 cesó su vigencia de 105 años.
En la práctica, antes de lo esperado, el gobierno Gaviria se vio forzado a estrenar la figura de la conmoción interior, que reemplazó al Estado de sitio para atajar una salida masiva de presos de las cárceles a la luz de las normas penales ajustadas a la nueva carta política. Tampoco se resistió el presidente Gaviria a promover un par de reformas a la Constitución antes de cerrar su mandato e irse a ejercer la secretaría de la Organización de Estados Americanos (OEA). La definición de las faltas en las corporaciones públicas y la exaltación de Barranquilla como Distrito Especial.
En total, desde la administración de César Gaviria hasta el gobierno de Gustavo Petro se han promovido en el Congreso 57 actos legislativos. Solo 41 de esas reformas están ratificadas; es decir que, en los 34 años de vigencia de la Constitución de 1991, la carta política ha sido cambiada al menos una vez al año. En la era Samper, en medio de la tormenta política del proceso 8.000 y la presión de Estados Unidos, se recobró la figura de la extradición a partir de 1997. Pero no fue la única reforma que resultó aprobada en el accidentado cuatrienio 1994-1998.
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En tiempos de Pastrana se reglamentó la expropiación administrativa para ratificar la indemnización previa y, entre otros cambios, también se tramitó en el Congreso la incorporación del Estatuto de Roma que creó la Corte Penal Internacional. Sin embargo, la iniciativa de mayor impacto en el gobierno de los fallidos diálogos con las FARC en una zona desmilitarizada en el sur del país corrió por cuenta de una ambiciosa reforma política que no prosperó en el Congreso. Ante su desplome, el presidente Pastrana alcanzó a anunciar un referendo ciudadano para sacar adelante sus iniciativas.
No salió adelante, como tampoco prosperaron los diálogos en el Caguán y la mesa quedó servida para el Plan Colombia acordado con Estados Unidos y ejecutado en la era del presidente Álvaro Uribe Vélez. La reforma más incidente y recordada de este tiempo de pugnacidad fue la que permitió la reelección presidencial, pero también se modificaron las disposiciones electorales, se actualizaron los accesos para curules en la Cámara de Representantes y se extendió la moción de censura a funcionarios distintos a los ministros, entre otras modificaciones.
El gobierno Santos tampoco se quedó sin tocar la carta política. Lo hizo para facilitar el proceso de paz con las FARC y por otras razones. El sistema nacional de regalías, la circunscripción electoral de los residentes en el exterior, la prohibición de toda forma de autodefensa promovida desde el Estado y la doble instancia de los condenados por la Corte Suprema de Justicia, entre otros cambios. En los tiempos de Duque, entró la segunda vuelta electoral para la elección de alcalde de Bogotá y Medellín alcanzó categoría de Distrito Especial, amén de otras modificaciones.
A 14 meses de concluir su mandato, el gobierno Petro y su nuevo ministro de justicia, Eduardo Montealegre, además de plantear una consulta popular por decreto, al parecer en contravía de los enunciados normativos de la Constitución y la ley, quiere también promover una constituyente. El presidente Petro dice que se realizaría después de su mandato. La misma fórmula que plantearon en su momento los presidentes López y Turbay. En pocas palabras, una forma de herencia política o continuidad de sus mandatos a través de una agenda que termina compartiendo con los sucesores.
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El gobierno Petro ya ha intentado modificar la carta política. Lo hizo para que los campesinos fueran reconocidos como sujetos de derecho con protección especial y también para crear la jurisdicción agraria y rural (que sigue en debate) y promover algunas reformas para el trámite de los proyectos en el Congreso. Los congresistas del Pacto Histórico lideraron esas iniciativas y lograron, a través de consensos, las mayorías necesarias para que fueran ratificadas. Ahora, el Ejecutivo no confía mucho en el Congreso y al parecer tampoco en el poder Judicial, y quiere una constituyente desde su noción de la soberanía popular.
La carta de 1991 admite la convocatoria de una constituyente y condiciona su realización al trámite de una ley y el examen de la Corte Constitucional. Es decir, el gobierno Petro debe contar con la democracia representativa que de alguna manera ha tratado de eludir. Desde su visión política o su interpretación de la democracia participativa, solo se vaticinan disensos. En un país polarizado y en alerta temprana desde el atentado al senador Miguel Uribe Turbay, la constituyente vuelve al ruedo y plantea un interrogante: ¿será posible que algún presidente gobierne sin cambiar la Constitución?
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