Colombia es una democracia en permanente emergencia. La frase es de los académicos Rodrigo Uprimny y Mauricio Villegas quienes, en noviembre de 2005, analizaron cómo en el país se ha usado, y abusado, de los estados de excepción en Colombia desde hace décadas. Hoy, aunque hay más herramientas, nada es diferente. El presidente Gustavo Petro anunció ayer la declaración de Estado de conmoción interior y de emergencia económica en el Catatumbo, por la reciente escalada violenta que ya suma más de 50 muertos y más de 8.000 desplazados. En todos los casos, sin excepción, la justicia ha tenido la última palabra y al presidente Petro, al menos por ahora, no le ha ido bien en ese terreno.
Aunque Petro hizo el anuncio sin tener el decreto de la declaración en la mano, se espera que sean varios los que emita su oficina jurídica en cualquier momento. Sin excepción, todos irán al control automático de la Corte Constitucional para estudiar sus alcances. Lejos de ser un asunto político, la tarea que tiene el alto tribunal es avaluar si esa declaración presidencial se ajusta a la Constitución, si el primer mandatario no se extralimitó y tenía otras opciones para enfrentar un tema que no fueran tan drásticas como la declaración de una conmoción interior y de emergencia economía. Precisamente en esto es lo que falló la última vez que Petro intentó imponer una situación similar.
El 2 de octubre del año pasado, la Corte Constitucional decidió que el decreto 1085 de 2 de julio de 2023, “por medio del cual se declara el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en el departamento de La Guajira” era “inexequible”. El alto tribunal consideró que el gobierno tenía otras herramientas para tratar de mitigar la crisis humanitaria en ese departamento y que declarar la calamidad no era la mejor solución. También, el alto tribunal invitó “al Gobierno nacional y al Congreso de la República para que, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales ordinarias, adopten las medidas necesarias para superar la grave crisis humanitaria estructural que existe en el departamento de La Guajira constatada en la Sentencia T-302 de 2017 y, con ello, se garantice la efectividad de los derechos fundamentales de las personas que habitan en esa zona del país”.
Esta tarea de los jueces sobre las decisiones presidenciales es de vieja data. Antes de 1991, la labor recaía sobre la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, y la asumió cada vez que le correspondió, sobre todo en casos de Estado de Sitio. A partir de 1991, con la creación de la Corte Constitucional, la baraja de opciones creció y el constituyente dejó en tres los estados de excepción: guerra exterior, conmoción interna y emergencia. Precisamente estos dos últimos son los que declaró el presidente Petro, aunque todavía no tiene en mano los decretos que deberá revisar la Corte.
A manera de recuento, esta misión a la que hoy está abocada la Corte tuvo su primer registro en febrero de 1992, cuando el presidente César Gaviria emitió el decreto 333, a través del cual declaró la emergencia social. En aquella época había rumores de que miembros de la Policía y el Ejército iban a declarar una huelga por falta de aumento en sus salarios. Con la expedición de la nueva Constitución fue claro que para cambiar el monto de esos recursos era necesario expedir una nueva ley, y al gobierno se le agotó el tiempo.
El problema se solucionó porque la Corte avaló la emergencia social, al tratarse de una “necesidad importante e improrrogable en el tiempo”. Tres meses después, Gaviria volvió a recurrir a la fórmula de los decretos de excepción y una vez más declaró la emergencia social y económica por cuenta del fenómeno del Niño, que derivó en la crisis energética que obligó al Gobierno, entre otras medidas, a adelantar una hora el reloj, y a ordenar un apagón de energía eléctrica a partir de las seis de la tarde. La Corte declaró exequible el decreto 680 de 1992, pues consideró que la falta de energía eléctrica constituía una emergencia nacional de urgente solución.
Meses antes de dejar la presidencia, Gaviria volvió a la emergencia. En esta ocasión, a raíz de un sismo que sacudió el suroccidente de Colombia el 6 de junio de 1994, con más de mil muertos. El terremoto de la región indígena Páez (Huila) es hoy considerado el segundo sismo más mortal en la historia del país. El primero es el del Eje Cafetero de 1999, pero en 1994 también ocasionó el desprendimiento de un enorme bloque de hielo del nevado del Huila que desbordó los ríos Páez, La Plata y Magdalena. Esas avalanchas dejaron más víctimas y miles de desplazados. Declarar la emergencia social y económica fue la salida del Gobierno para enfrentar la crisis.
La Corte declaró constitucional el decreto al considerar que “la gravedad del hecho desbordó la capacidad ordinaria del Estado para enfrentar los desastres naturales”. Pese a que Gaviria se la jugó tres veces por la emergencia social y económica, cabe recordar que también declaró tres veces la conmoción interior. En dos ocasiones el alto tribunal le dio su visto bueno. En la tercera no. El cambio de gobierno no trajo cambios en el uso de los estados de excepción. Ernesto Samper firmó su primer decreto de emergencia en enero de 1997, pero ya había emitido dos de conmoción interior. La Corte le puso freno.
El alto tribunal precisó que la emergencia económica de 1997 desbordó la Constitución, pues si bien el Gobierno la invocó como urgente para evitar una crisis económica que podía afectar la situación fiscal, cambiaria y de empleo, la Corte aclaró que no era necesaria. En su sentencia, los magistrados explicaron que la crisis fue resultado de las acciones y omisiones del gobierno, y que recurrir sistemáticamente a la utilización de los decretos para declarar emergencia social y económica no era lo adecuado. La Corte recordó al gobierno que tenía a la mano mecanismos ordinarios para solucionar los problemas, sin apelar a los extraordinarios.
Por esa época, y a raíz de la sentencia de la Corte, se armó un debate político y jurídico y desde el presidente Samper hasta varios políticos de su círculo, estudiaron la idea de cambiar la Constitución, precisamente para eliminar la obligación de la Corte de revisar este tipo de decretos. Sin embargo, esa idea nunca caló. Antes de acabar su administración, Gaviria y sus ministros firmaron un decreto de emergencia más, y logró que la Corte declarara parcialmente constitucional su iniciativa, enmarcada en la necesidad de enfrentar una crisis del sistema bancario y financiero. A partir de ese momento, el uso de los estados de excepción por emergencia empezó a disminuir. Pero no desaparecieron.
En 1998, el presidente Andrés Pastrana firmó un decreto declarando el estado de excepción por esta causal luego de que se empezara a cobrar el impuesto del dos por mil. Un año después hizo lo mismo después del terremoto en el Eje Cafetero. Durante el siguiente gobierno, el presidente Álvaro Uribe firmó varios documentos con el mismo objetivo. Por ejemplo, en 2008 lo hizo tras la crisis de la caída de empresas captadoras de dinero, con la pirámide DMG, lo que le permitió a la Superintendencia de Comercio decretar la disolución de la empresa. Un año después hizo lo mismos cuando en Colombia se registraron 12 casos sospechosos por el brote del virus AH1N1, o gripe porcina.
Antes de acabar sus dos periodos, el presidente Uribe volvió a firmar un decreto, ante la crisis de salud y las dificultades financieras de las EPS que lo hizo buscar recursos adicionales para que los entes departamentales cubrieran los servicios no incluidos en el Plan Obligatorio de Salud (fue declarado inexequible). El cambio de gobierno no cambió el uso de estos decretos y el blindaje de la Corte. Para noviembre de 2010, el presidente Juan Manuel Santos decretó la emergencia tras la crisis del Fenómeno de la Niña cuando, en noviembre de 2011, según el Ideam, durante los quince primeros días del mes llovió más de lo que llueve en todo el mes. El nivel superó todos los registros históricos de precipitaciones.
Cuatro años después, en septiembre de 2015, la administración Santos declaró la emergencia económica en Cúcuta, por la tensión en las relaciones entre Colombia y Venezuela, y así implementar las medidas de ayuda a los colombianos afectados por el cierre de la frontera. En 2017, se registraron dos decretos de este tipo. El primero, en febrero de ese año, ante el inclemente invierno que sepultó a buena parte del sector de La Gabriela, en Bello (Antioquia), en diciembre de 2016, en el que murieron más de 80 personas. Y el segundo, dos meses después, cuando una avalancha arrasó con parte de la ciudad de Mocoa (Putumayo) y ocasionó la muerte de 336 personas y más de 400 heridos.
Sin importar quién ha firmado los decretos, la Corte Constitucional siempre los ha revisado. Los más recientes: los relacionados con la pandemia de covid-19 en el gobierno de Iván Duque, el del Estado de emergencia en La Guajira, o el que declaró en noviembre del año pasado por las lluvias que desbordaron la capacidad de las alcaldías y gobernaciones, en el gobierno Petro. El objetivo de la Corte Constitucional no es otro: la guarda de la integridad y de la supremacía de la Constitución, tal y como lo plante la Carta Magna.
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