Los efectos del caso Petro sobre derechos políticos y sanciones: ¿es hora de ajustes?

La Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH) condenó a Colombia por la destitución e inhabilidad que en 2013 impuso la Procuraduría, en cabeza de Alejandro Ordóñez, al entonces alcalde de Bogotá, Gustavo Petro. La decisión resulta en un hito, porque en ella se afirma que a la luz de la Convención Americana de Derechos Humanos no es posible que un órgano administrativo restrinja los derechos políticos de una persona que fue elegida para un cargo público por voto popular, como es el caso de los concejales, ediles, alcaldes, gobernadores y congresistas. La decisión, además, llama la atención sobre las inhabilidades para hacer política que producen las sanciones que hace la Contraloría y revela que Colombia no se ha adecuado por completo a las obligaciones internacionales. ¿Y ahora?

Lo que está claro es que el fallo dejó en evidencia la existencia de un choque, o al menos un conflicto, entre el derecho interno y el convencional sobre las facultades de la Procuraduría que hoy día puede destituir e inhabilitar a funcionarios elegidos por voto popular. De acuerdo con el artículo 23 de la Convención, dichas sanciones solo pueden tener lugar como consecuencia de un proceso penal. Esa normatividad internacional forma parte del bloque de constitucionalidad, ya que Colombia ratificó el Pacto de San José (que aprobó la Convención) desde 1969. Y el debate se anticipaba desde 2011, cuando la Corte IDH falló en favor de Leopoldo López (eterno opositor del chavismo), alcalde de Chacao en Venezuela, quien fue inhabilitado para presentarse a la Alcaldía del estado de Caracas por dos sanciones administrativas.

(Le puede interesar: Caso Petro: dos miradas diferentes sobre los efectos del fallo de la Corte IDH)

Esa posición fue compartida por el Consejo de Estado en 2017, al estudiar precisamente el caso Petro y anular la destitución dictada en su contra al considerar que el procurador Ordóñez, no tenía competencia para aplicarle esa sanción, pero no ha significado un cambio esencial que solucione esta discusión. De hecho, la Corte Constitucional en al menos cuatro oportunidades ha ratificado las facultades de la Procuraduría. La última fue en marzo de 2019. Allí el alto tribunal señaló que los Estados sí tienen un margen de apreciación sobre la Convención que le permitían darle a un organismo como la Procuraduría la posibilidad de destituir e inhabilitar a este tipo de funcionarios, sin que fuera necesaria la participación de un juez penal.

Esa decisión, cuyo ponente fue el exmagistrado Carlos Bernal, tuvo como único opositor de fondo al magistrado Alberto Rojas, quien arguyó que solo la Corte IDH podía hacer esa interpretación y dijo que se debía diferenciar entre las sanciones que afectan la elección y las que no, siendo necesario un juez penal para las primeras. La decisión sobre Leopoldo López sirvió de precedente tanto para la defensa de Petro como para la Corte IDH en su decisión, y ahora implica que en Colombia se deberá promover una reforma legal al Código Disciplinario Único para hacer el ajuste legal, o bien que se presente una demanda ante la Corte Constitucional. En un debate que abarque también la acción de pérdida de investidura, la cual inhabilita de por vida para hacer política y es dictada por un juez que no es penal.

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¿Quiere decir esto que las decisiones de la Procuraduría son o fueron arbitrarias más allá del caso Petro? ¿Qué pasa con las actuaciones que el Ministerio Público sanciona y que no son delitos, como llegar a trabajar bajo la influencia de alcohol o drogas o no contestar un derecho de petición? Para el director de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, Camilo Gómez, Colombia estaba haciendo una interpretación adecuada de la Convención, porque esta fue expedida en tiempos donde en países de América Latina estaban en dictaduras, por lo que se buscaba garantizar que una destitución fuera solo impartida en un proceso penal. Y porque dar plenas garantías en un proceso disciplinario, como si fuera un proceso penal, es suficiente. “Esa interpretación es una actualización en el tiempo”, dijo Gómez.

Además señaló que el reciente cambio del Código Disciplinario superó falencias del proceso que serían suficientes para garantizar los derechos de los elegidos por voto popular. El director de la Comisión Colombiana de Juristas, Gustavo Gallón, afirmó que este artículo de la Convención se expidió para todos los regímenes y no solo para evitar dictaduras. “Aquí hay un avance en protección de derechos políticos”, dijo. En su criterio, estas afirmaciones están tratando de restarle importancia a una sentencia que es muy grave para Colombia y un imperativo a cumplir. De otro lado, Gómez aseguró que este fallo crea un problema porque se tendrían que crear como delitos conductas que hoy son solo faltas disciplinarias o fiscales.

(Le puede interesar: Alejandro Ordóñez, si es honesto, tendría que renunciar a la OEA: Gustavo Petro)

“Tendríamos que convertir faltas tipo penales solo para funcionarios de elección popular y no para los demás. Eso no es lógico y es discriminatorio”, comentó Gómez, quien reprochó que Petro como senador no haya presentado entonces una reforma legal. “Por ejemplo, ¿cuántos funcionarios no han sido destituidos por participar en política? ¿Qué va a pasar en las próximas elecciones si se tiene que acudir a un proceso penal?”. Salvo el asunto de las faltas disciplinarias que no son delitos, Gallón consideró que esta problemática se soluciona de una manera más sencilla si la investigación de la Procuraduría se convierte en una acusación ante un juez penal para casos de servidores elegidos por voto popular.

Gallón estima que sí hay diferencias entre los funcionarios que representan un voto popular y los que no. De otro lado, Gómez considera que este fallo les corta los dientes a la Procuraduría y a la Contraloría contra la corrupción, afirmación que no comparte el abogado Rafael Barrios, quien representó a Petro ante la Corte IDH, en tanto que los actos de corrupción son en esencia delitos y la mirada debe estar en la Fiscalía. El procurador Fernando Carrillo, por su parte, le dijo a este diario que pedirá aclaración del fallo y tratará de presentar unas reformas de la mano del Gobierno para hacer los ajustes que está pidiendo la Corte IDH sin que se afecten las capacidades de los organismos de control para luchar contra la corrupción.

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“La corrupción está en las gobernaciones, alcaldías, asambleas. No podemos bajar la cabeza y crear una instancia de impunidad”, resaltó Carrillo. Aunque la decisión de la Corte IDH parecía inevitable, según los precedentes internacionales, fuentes consultadas consideraron la determinación como un golpe fuerte para el Estado colombiano, que se derivó de una pelea política y jurídica entre “los abusos de Alejandro Ordóñez y la demagogia de Gustavo Petro”. “Es una garrotera que afecta la institucionalidad”, dijo otra fuente. Un funcionario de las altas cortes le dijo a este diario que el asunto es que se eviten actuaciones arbitrarias y que en “una tarde, con un bolígrafo”, se destituya un alcalde, un gobernador o un senador. Por ahora la Agencia Jurídica entrará a analizar si entabla acciones contra el exprocurador, hoy embajador de Colombia ante la OEA, para que pague de su bolsillo la indemnización ordenada, cuya renuncia pidió el hoy senador Petro. Y el Congreso, ¿qué hará?

La Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH) condenó a Colombia por la destitución e inhabilidad que en 2013 impuso la Procuraduría, en cabeza de Alejandro Ordóñez, al entonces alcalde de Bogotá, Gustavo Petro. La decisión resulta en un hito, porque en ella se afirma que a la luz de la Convención Americana de Derechos Humanos no es posible que un órgano administrativo restrinja los derechos políticos de una persona que fue elegida para un cargo público por voto popular, como es el caso de los concejales, ediles, alcaldes, gobernadores y congresistas. La decisión, además, llama la atención sobre las inhabilidades para hacer política que producen las sanciones que hace la Contraloría y revela que Colombia no se ha adecuado por completo a las obligaciones internacionales. ¿Y ahora?

Lo que está claro es que el fallo dejó en evidencia la existencia de un choque, o al menos un conflicto, entre el derecho interno y el convencional sobre las facultades de la Procuraduría que hoy día puede destituir e inhabilitar a funcionarios elegidos por voto popular. De acuerdo con el artículo 23 de la Convención, dichas sanciones solo pueden tener lugar como consecuencia de un proceso penal. Esa normatividad internacional forma parte del bloque de constitucionalidad, ya que Colombia ratificó el Pacto de San José (que aprobó la Convención) desde 1969. Y el debate se anticipaba desde 2011, cuando la Corte IDH falló en favor de Leopoldo López (eterno opositor del chavismo), alcalde de Chacao en Venezuela, quien fue inhabilitado para presentarse a la Alcaldía del estado de Caracas por dos sanciones administrativas.

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Esa posición fue compartida por el Consejo de Estado en 2017, al estudiar precisamente el caso Petro y anular la destitución dictada en su contra al considerar que el procurador Ordóñez, no tenía competencia para aplicarle esa sanción, pero no ha significado un cambio esencial que solucione esta discusión. De hecho, la Corte Constitucional en al menos cuatro oportunidades ha ratificado las facultades de la Procuraduría. La última fue en marzo de 2019. Allí el alto tribunal señaló que los Estados sí tienen un margen de apreciación sobre la Convención que le permitían darle a un organismo como la Procuraduría la posibilidad de destituir e inhabilitar a este tipo de funcionarios, sin que fuera necesaria la participación de un juez penal.

Esa decisión, cuyo ponente fue el exmagistrado Carlos Bernal, tuvo como único opositor de fondo al magistrado Alberto Rojas, quien arguyó que solo la Corte IDH podía hacer esa interpretación y dijo que se debía diferenciar entre las sanciones que afectan la elección y las que no, siendo necesario un juez penal para las primeras. La decisión sobre Leopoldo López sirvió de precedente tanto para la defensa de Petro como para la Corte IDH en su decisión, y ahora implica que en Colombia se deberá promover una reforma legal al Código Disciplinario Único para hacer el ajuste legal, o bien que se presente una demanda ante la Corte Constitucional. En un debate que abarque también la acción de pérdida de investidura, la cual inhabilita de por vida para hacer política y es dictada por un juez que no es penal.

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¿Quiere decir esto que las decisiones de la Procuraduría son o fueron arbitrarias más allá del caso Petro? ¿Qué pasa con las actuaciones que el Ministerio Público sanciona y que no son delitos, como llegar a trabajar bajo la influencia de alcohol o drogas o no contestar un derecho de petición? Para el director de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, Camilo Gómez, Colombia estaba haciendo una interpretación adecuada de la Convención, porque esta fue expedida en tiempos donde en países de América Latina estaban en dictaduras, por lo que se buscaba garantizar que una destitución fuera solo impartida en un proceso penal. Y porque dar plenas garantías en un proceso disciplinario, como si fuera un proceso penal, es suficiente. “Esa interpretación es una actualización en el tiempo”, dijo Gómez.

Además señaló que el reciente cambio del Código Disciplinario superó falencias del proceso que serían suficientes para garantizar los derechos de los elegidos por voto popular. El director de la Comisión Colombiana de Juristas, Gustavo Gallón, afirmó que este artículo de la Convención se expidió para todos los regímenes y no solo para evitar dictaduras. “Aquí hay un avance en protección de derechos políticos”, dijo. En su criterio, estas afirmaciones están tratando de restarle importancia a una sentencia que es muy grave para Colombia y un imperativo a cumplir. De otro lado, Gómez aseguró que este fallo crea un problema porque se tendrían que crear como delitos conductas que hoy son solo faltas disciplinarias o fiscales.

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“Tendríamos que convertir faltas tipo penales solo para funcionarios de elección popular y no para los demás. Eso no es lógico y es discriminatorio”, comentó Gómez, quien reprochó que Petro como senador no haya presentado entonces una reforma legal. “Por ejemplo, ¿cuántos funcionarios no han sido destituidos por participar en política? ¿Qué va a pasar en las próximas elecciones si se tiene que acudir a un proceso penal?”. Salvo el asunto de las faltas disciplinarias que no son delitos, Gallón consideró que esta problemática se soluciona de una manera más sencilla si la investigación de la Procuraduría se convierte en una acusación ante un juez penal para casos de servidores elegidos por voto popular.

Gallón estima que sí hay diferencias entre los funcionarios que representan un voto popular y los que no. De otro lado, Gómez considera que este fallo les corta los dientes a la Procuraduría y a la Contraloría contra la corrupción, afirmación que no comparte el abogado Rafael Barrios, quien representó a Petro ante la Corte IDH, en tanto que los actos de corrupción son en esencia delitos y la mirada debe estar en la Fiscalía. El procurador Fernando Carrillo, por su parte, le dijo a este diario que pedirá aclaración del fallo y tratará de presentar unas reformas de la mano del Gobierno para hacer los ajustes que está pidiendo la Corte IDH sin que se afecten las capacidades de los organismos de control para luchar contra la corrupción.

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“La corrupción está en las gobernaciones, alcaldías, asambleas. No podemos bajar la cabeza y crear una instancia de impunidad”, resaltó Carrillo. Aunque la decisión de la Corte IDH parecía inevitable, según los precedentes internacionales, fuentes consultadas consideraron la determinación como un golpe fuerte para el Estado colombiano, que se derivó de una pelea política y jurídica entre “los abusos de Alejandro Ordóñez y la demagogia de Gustavo Petro”. “Es una garrotera que afecta la institucionalidad”, dijo otra fuente. Un funcionario de las altas cortes le dijo a este diario que el asunto es que se eviten actuaciones arbitrarias y que en “una tarde, con un bolígrafo”, se destituya un alcalde, un gobernador o un senador. Por ahora la Agencia Jurídica entrará a analizar si entabla acciones contra el exprocurador, hoy embajador de Colombia ante la OEA, para que pague de su bolsillo la indemnización ordenada, cuya renuncia pidió el hoy senador Petro. Y el Congreso, ¿qué hará?