Los retos de la Policía de cara al posconflicto

En momentos en los que el Gobierno y las Farc definen los detalles del último punto de las discusiones en busca de un acuerdo para poner fin al conflicto armado con esa guerrilla, y justo cuando las propias fuerzas armadas y la academia debaten por separado el rol del estamento militar y policía luego de la firma de un acuerdo de paz, un nuevo estudio presentado este miércoles en Bogotá señala que en el caso de la Policía hay cuatro prioridades: educación y profesionalización, desmilitarización del servicio, enfoque en Derechos Humanos y cultura de la legalidad.

En esas cuatro áreas resumen los investigadores Patricia Bulla y Sergio Guarín los desafíos del estamento policial para la fase de los posacuerdos. Su análisis hace parte del libro "Retos y desafíos de la Policía en contextos de transición hacia la paz", editado por Saruy Tolosa y publicado por la Friedrich-Ebert-Stiftung. Dado el interés que despierta el tema y la necesidad que tiene el país de debatir sobre el rol de la fuerza policial cuando ya no exista la guerrilla, El Espectador publica a continuación el capítulo completo de la investigación de Bulla y Guarín.

La convivencia en un escenario de posacuerdo: retos y rutas de acción intersectorial
Policía Nacional de Colombia-Oficina de Planeación

Introducción

Ante la posible firma de un acuerdo de paz entre el gobierno nacional y las Farc-EP (Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia-Ejército del Pueblo), se vislumbran una serie de desafíos que impactarán transversalmente la institucionalidad del estado colombiano. En relación con la misión de la Policía Nacional de Colombia, uno de los desafíos más visibles es el mantenimiento de la convivencia pacífica en una etapa de posacuerdo. Por lo anterior, la institución deberá fortalecerse y desarrollar nuevas capacidades para asumir los retos y las responsabilidades que sobrevienen en materia de normas de conducta, reglas y códigos de las personas para vivir en armonía y en sociedad (Bello, 2014). Con anticipación, deberá innovar sus procesos de prevención y respuesta para atender las nuevas
demandas ciudadanas en términos de convivencia, no solo para entornos urbanos, sino también para los rurales.

Teniendo en cuenta lo anterior, el objetivo del presente documento es presentar algunos de los principales retos de convivencia que sobrevienen para la Policía Nacional de Colombia y para otras entidades del estado en una etapa posacuerdo, de forma tal que se identifiquen rutas de acción intersectoriales encaminadas a atender las nuevas necesidades en la materia.

Desde el punto de vista metodológico, se desarrolla un análisis cualitativo que recurrió a la revisión de fuentes bibliográficas y datos extraídos del Sistema de información estadístico delincuencial, contravencional y operativo (Siedco). Paralelamente, se hicieron una serie de entrevistas semiestructuradas a funcionarios y profesionales expertos de diferentes direcciones y oficinas asesoras de la Policía Nacional de Colombia y de otras entidades del estado, para describir de la manera más amplia posible el objeto de estudio y responder acertadamente a la finalidad propuesta.

Marco referencial de la convivencia

De acuerdo con la ciencia de policía –aquel estudio sistemático y metódico del ente de policía (Londoño, 2009)–, la palabra convivencia proviene de la traducción al español del latín conviventia. El concepto puede dividirse en dos partes: por un lado, “con”, del latín cum, sobre la cual se establecen diversas relaciones entre individuos que integran una comunidad. Por otro la raíz “vivencia”, proveniente de vivere, que se refiere a la existencia o a la vida misma. Si se descompone el vocablo, se encuentra entonces que convivir es “vivir con”, lo cual exige y lleva implícitas una sociedad y una paz (Londoño, 2014).

En virtud de tales razonamientos, la convivencia puede definirse “como la existencia pacífica de las personas en la sociedad humana” (Londoño, 2014: 69).

Tal convivencia comprende cuatro categorías, a saber:

1. La seguridad de las personas y sus bienes.
2. La tranquilidad social.
3. La moralidad.
4. La ecología: salubridad, medio ambiente y recursos naturales.

El deber ser es que, en el marco del estado social de derecho, el concepto de orden público sea reemplazado por el de convivencia en su sentido amplio y con los elementos que la componen. En la práctica, los dos términos se han equiparado.

Así las cosas, el tema de la convivencia está directamente relacionado con la seguridad [ciudadana], ya que comportamientos positivos en ámbitos públicos o privados fomentan situaciones de seguridad, al igual que sucede con las conductas negativas o en contra de la convivencia que pueden facilitar la producción de
delitos o hechos de violencia (Universidad Nacional de Colombia, 2007: 13). Es importante señalar que si bien el referencial de convivencia aquí planteado es la mutación del concepto anfibológico de orden público interno, definido en los principios del derecho público como: “un estado de paz en oposición a la turbulencia, compuesto por elementos como la tranquilidad pública, la seguridad pública y la salubridad” (Hauriou, 1936: 549), se encuentra a su vez la falta de vigencia del concepto francés referido más a los criterios de seguridad nacional, soportado prioritariamente en la defensa del estado más que en la libertad y derechos de las personas, lo cual fue muy propio en los estados de derecho e individualistas (Policía Nacional de Colombia, 2008).

Por su parte, Bello (2014) señala que la convivencia se puede definir como el conjunto amplio de normas de conducta, reglas y códigos establecidos que permiten a las personas convivir en armonía. “En esta línea, al retomar el concepto de Aristóteles, del hombre como animal político, se llama la atención sobre la interacción de voluntades y el intercambio de intereses diversos que les obliga a gobernarse” (Camps y Giner, 2008, citado por Bello, 2014). Tal enfoque podría indicar que la convivencia tiene un componente jurídico-normativo, de regulación y de gobierno importante. 

Desde este componente ciertos comportamientos ciudadanos han sido calificados como alteradores de la convivencia armónica y pacífica. A estos se les denomina contravenciones de policía, comportamientos que no son conductas punibles y cuya “comisión no constituye antecedente penal pero sí constituye una perturbación a la convivencia social a la que se le debe aplicar una dogmática distinta a la penal, en el momento de su sanción” (Torres, 2008: 86).

Las conductas punibles, por su parte, siempre se han clasificado en delitos y contravenciones (artículo 18 del Código penal), pero a pesar de conocerse en la historia del derecho penal, nunca se ha sostenido expresamente que la contravención sea una conducta punible, sino que ciertos tipos de delitos, por su bajo impacto social, son de conocimiento de las autoridades de policía con un procedimiento especial, y no de los jueces de la república (Torres, 2008).

El delito de policía paulatinamente le ha ido dando paso a la contravención penal, y actualmente ésta no solo ha recuperado su concepto dogmático, sino también su juez natural, sin que a las autoridades de policía, por mandato constitucional (artículos 29 y 116, Código penal), les sea dable imponer penas privativas de la libertad ni instruir sumarios ni juzgar delitos, sino solamente conocer y fallar las contravenciones de policía, e imponer sanciones no penales cuando sea del caso (Torres, 2008: 86).

En definitiva, los delitos son factores de criminalidad y, por ende, perturbadores de la convivencia social. Las contravenciones no son propiamente factores de criminalidad pero sí factores perturbadores de la convivencia social. Es decir que tanto delitos como contravenciones alteran la convivencia. Esta inferencia satisface plenamente la definición que desde la ciencia de policía se da a la convivencia, ubicándola como un bien superior que contiene entre sus categorías a la seguridad. Páramo (2013), por su parte, define los “comportamientos urbanos responsables” como aquellas formas de actuar entre los individuos y de estos con el ambiente, que contribuyen a la sostenibilidad de la ciudad y a la convivencia entre los habitantes de un macro ambiente diverso y complejo como es la ciudad. En este sentido, dichos comportamientos son fundamentales para la sostenibilidad de la vida urbana, caracterizada principalmente por relaciones entre extraños.

Ejemplos de estos comportamientos pueden ser: no perturbar la tranquilidad del otro, ser solidario con las personas en dificultad, no fumar en sitios públicos, el cuidado del ambiente (de zonas verdes y parques, manejo apropiado de basuras, ahorro de agua y energía), el respeto por las normas de tránsito, hacer uso del transporte público y del espacio público como bien común, el cuidado de monumentos, etc. (Páramo, 2013: 474).

De esta manera, el autor concluye que en la base de los comportamientos urbanos responsables está la naturaleza social de los humanos que requiere de una normatividad, un ambiente físico y social que propicie estos comportamientos mediante regulaciones legales, acciones educativas y de facilidad espacial para propiciar los encuentros entre las personas con miras a garantizar la convivencia. Por ende, tal referencial de convivencia obedece a la necesidad de comportamiento y ambiente urbanos adecuados para la vida en armonía entre los ciudadanos, que como afirma Wirth (2005), habitan en medio de la heterogeneidad, con contactos sociales impersonales, superficiales, transitorios y segmentados, muy propios de “lo urbano”.

Así las cosas, es necesario comprender la estrecha relación que existe entre cultura y convivencia, ya que hay comportamientos que afectan la misma. Mockus, Murraín y Villa (2012) afirman que “tanto en los problemas que tienen que ver con la convivencia como en las bandas de crimen organizado, existen elementos culturales muy fuertes que los favorecen y promueven” (p. 25). Dada la importancia que tiene la cultura en el desarrollo de la vida en convivencia, entender la cultura ciudadana como un enfoque limitado a problemas “suaves”, restringidos a la convivencia (por ejemplo, la violencia intrafamiliar o las riñas), es equivocado.

El término “suaves” le quita importancia al impacto que tiene dentro de una política de seguridad ciudadana la reducción de fenómenos como la violencia intrafamiliar o las riñas, aun cuando las cifras de violencia que tienen que ver con ellos son altas (Mockus, Murraín y Villa, 2012: 25-26).

Por último, conviene precisar el referencial de convivencia inscrito a partir de la acción pública, entendida como el conjunto de herramientas, instrumentos y capacidades al alcance de los gobiernos para enfrentar la violencia alteradora de la seguridad, y para este caso, de la convivencia. Con ello, esta última termina desligada de reflexiones jurídicas sobre la“seguridad y convivencia como derecho” o del calificativo de la realidad “seguridad y convivencia como situación de violencia y delincuencia” (Ramos, 2011).

Las herramientas constituyen el marco legal de acción, los instrumentos proporcionan la estructura de datos, información y conocimientos; y las capacidades en tanto conjunto de recursos y estructuras de gestión que se movilizan, idealmente, conforme a estrategias diseñadas para cumplir la misión y avanzar hacia la visión (Ramos, 2011: 1).

Para finalizar, es importante analizar el siguiente asunto: ¿es la convivencia un objeto o un fin? Según la jurisprudencia colombiana, podría afirmarse que es un objeto, ya que la Sentencia SU 476 de la Corte constitucional, de 1997, afirma que: el hombre en sociedad no es titular de derechos absolutos, ni puede ejercer su
derecho a la libertad de manera absoluta; los derechos y libertades individuales deben ser ejercidos dentro de los parámetros de respeto al orden jurídico existente y a los valores esenciales para la vida comunitaria como son el orden, la convivencia pacífica, la salubridad pública y la moral social.

Sin embargo, la Constitución política orienta el término hacia un fin: la Policía Nacional tiene la responsabilidad de mantener “las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades públicas, y para asegurar que los habitantes de Colombia convivan en paz”. Tales referenciales –convivencia como objeto y como fin– permiten inferir que si varía la orientación conceptual de la convivencia, también variarán las acciones institucionales de intervención para su mantenimiento.

De manera concluyente, frente a la definición de “convivencia” existe una multiplicidad de referenciales propios de la subjetividad humana: normas, imágenes, valores y relaciones causales que permean la racionalidad de los actores, y por ende, del término (Muller, 2002). Desde la ciencia de policía, pasando por lo jurídico-normativo, lo conductista, lo urbano, la cultura y la acción pública, los diferentes referenciales de convivencia definen formas propias de intervención del problema, responsabilidades, orientaciones de política pública, marcos legales, mecanismos de tratamiento de la información y canales de medición diferenciados.

Dada la complejidad del término convivencia y sus variables ya expuestas, se debe aclarar que su mantenimiento no puede estar a cargo solamente de la Policía Nacional. El orden a propender por la búsqueda de la armonía y vida pacífica de los ciudadanos pasa por lo económico, lo social, lo cultural, lo ambiental, incluso, por lo político. Se trata entonces de una responsabilidad del estado y sus instituciones, como instancias que detentan el poder y el monopolio legítimo de la fuerza.

Ahora bien, si bien es cierto que el concepto de convivencia es polisémico, a continuación se presentan algunos retos que permiten abordar de forma integral los distintos referenciales mencionados, de tal forma que estos retos sean insumo para la formulación de acciones inter-institucionales orientadas al mejoramiento de la misma.

Primer reto: mecanismos funcionales para el mantenimiento de la convivencia
¿Cómo se gestiona la convivencia en Colombia?, ¿qué entidades intervienen en su mantenimiento? y ¿qué ocurre con la información y datos sobre convivencia? Las anteriores son preguntas que, al responderse, develan los mecanismos de funcionamiento y gestión de la convivencia en el país y, paralelamente, dan a conocer una serie de obstáculos que deberán ser resueltos con o sin posacuerdo.

Conjunción entre poder, función y actividad de policía 

Para la consecución de la convivencia de los pueblos, las sociedades o naciones soberanas no siempre han recurrido a un cuerpo de policía de naturaleza civil; ésta es una condición que se consolida en los estados sociales de derecho. Este tipo de estado fundamentado en la soberanía popular y los métodos democráticos, tiene como principio ofrecer todas las garantías para que los ciudadanos puedan ejercer sus derechos civiles, políticos y sociales a través de una democracia participativa que contribuya al logro de las mejoras necesarias para su comunidad y nación a través de las instituciones estatales (Policía Nacional de Colombia, 2008).

Como se dijo anteriormente, la Policía Nacional tiene la responsabilidad de mantener las condiciones necesarias para asegurar que los habitantes de Colombia convivan en paz. Lo establecido constitucionalmente permite inferir que el cuerpo de policía debe procurar la convivencia armónica entre los ciudadanos (fin).

Progresivamente, el mantenimiento de la convivencia ha dejado de estar en manos –de manera absoluta– del cuerpo de policía. Acorde a la subjetividad intrínseca del término, en el mantenimiento de la convivencia han venido interviniendo múltiples actores y entidades públicas o privadas tales como: las inspecciones de policía, los centros dispuestos para la aplicación de mecanismos alternativos de solución de conflictos (unidades de mediación y conciliación, casas de justicia, centros de conciliación, comisarías de familia), las unidades de reacción inmediata (URI) y las salas de atención al usuario (SAU) de la Fiscalía, las secretarías de educación, entre otras no menos relevantes. En el mapa de actores se puede incluir también al presidente de la república, a alcaldes y a gobernadores (artículos 189, 303, 315 de la Constitución política de Colombia).

Lo anterior coincide con la naturaleza de lo policial, es decir, las maneras que tiene para manifestarse y que son objeto de estudio del derecho de policía: poder (normas de policía-marco legal), función (gestión administrativa-estructuras) y actividad de policía (ejecución del poder y la función por parte del cuerpo de policía). La complementariedad entre estas tres categorías permite comprender por qué la convivencia ha requerido y necesitará siempre de una intervención conjugada y sistémica. El gran reto en el territorio consiste en lograr una plena armonización intersectorial, en la que no solo se compartan responsabilidades y tareas, sino también se impongan metas de actuación conjuntas, tal y como ocurre con la planificación de la seguridad (a la fecha no existe una política pública exclusiva para el manejo de la convivencia en el país).

Unidad del material contravencional

El decreto 1355 de 1970 dicta diversas normas de policía y establece algunas contravenciones que las diferentes entidades se encargan de atender. Este Código nacional de policía, que regula gran cantidad de comportamientos de los ciudadanos, posee una connotación de seguridad nacional más que de seguridad ciudadana (por la coyuntura en la que se escribió), además de que no responde a los cambios que el país ha tenido y favorece el incumplimiento de la norma dado que impone multas que algunas veces no corresponden a la magnitud de las conductas infractoras. Los anteriores motivos exigen su pronta actualización.

En contraparte, el proyecto de ley “por el cual se expide el Código nacional de policía y convivencia” en su versión número veinticuatro, incluye acertadamente como eje rector a la convivencia partiendo desde su definición hasta la incorporación de categorías jurídicas y principios.

Hace énfasis en la tranquilidad y las relaciones respetuosas, en los derechos y expresiones ciudadanas, señala la correspondencia entre función, poder y actividad de policía, incluye la necesidad de acceder a mecanismos alternativos de solución de conflictos, entre otros aspectos interesantes. Además, en lugar de centrarse en identificar las nuevas contravenciones de policía, establece lo que llama “comportamientos favorables a la convivencia”. Pese a lo anterior, como el proyecto aún no ha sido sancionado, pierde validez y carácter jurídico vinculante.

Si bien el documento formalmente instituido para el manejo de la convivencia es el Código nacional de policía, también existe variedad de material que dicta contravenciones y regula diferentes espacios de relacionamiento ciudadano como la propiedad horizontal o el medio ambiente.

Tal “atomización normativa” constituye una gran dificultad al momento de administrar la convivencia en Colombia. Igualmente, la inexistencia o desactualización de códigos de convivencia descentralizados y acordes a las realidades de las diferentes entidades territoriales, impide un mejor manejo y prevención de los conflictos sociales. 

Información y datos de convivencia

En relación con la información sobre convivencia y que proviene de múltiples fuentes, por sus propias particularidades se trabaja (levantamiento y centralización de información) de una manera diferente a la referente a hechos delictivos.

En convivencia y todo lo relacionado a conflictividad muchas veces no es posible realizar un tratamiento espacial o geográfico de los registros, pues a diferencia de la información de delitos, donde la dirección registrada fue donde se cometió el delito, en esta temática pueden evidenciarse subregistros. Por ejemplo, un conflicto en un colegio puede tener la dirección del afectado, la dirección de quien genera el conflicto y la dirección donde se presenta el conflicto (Universidad Nacional de Colombia, 2007: 15).

En efecto, existen deficiencias generales en el proceso de captura, registro y análisis de información y datos relacionados con convivencia, esto en las diferentes entidades que intervienen en el mantenimiento de la misma, dados sus procedimientos internos particulares. De igual manera, por la naturaleza de la convivencia no se puede hablar de un análisis espacial sino descriptivo, así que es importante generar registros diferentes para tratar de entender en algunos casos ciertas concentraciones o “zonas conflictivas” (Universidad Nacional de Colombia, 2007). Lo anterior quiere decir que la georeferenciación, que punto a punto puede realizarse con los datos de delitos, no es posible hacerla con la información sistematizada de convivencia.

Lograr una comprensión integral de las contravenciones, evidenciando realidades de la convivencia en lo local, sería un insumo fundamental para la prevención del delito. “En suma, el manejo inadecuado de conflictos de convivencia contribuye al surgimiento de poderes de hecho en condiciones de controlar la extracción de rentas en determinados territorios” (Ávila y Pérez, 2014). Otro ejemplo: detrás del pandillismo existen una serie de contravenciones de policía (consumo de sustancias psicoactivas (SPA), riñas, conflictos de vecindad, ruido, etcétera), que de ser tratadas de manera adecuada ayudarían a prevenir que el fenómeno emerja.
Existe entonces una relación recíproca entre la convivencia y los delitos que afectan la seguridad, pues dependiendo del comportamiento del ciudadano las problemáticas de la primera variable trascienden fácilmente hacia una actividad delictiva. Del mismo modo, una situación como el tráfico, la fabricación o el porte de estupefacientes impacta de manera directa la convivencia ciudadana cuando confluye en un entorno escolar o en sectores residenciales.

Segundo reto: convivencia en entornos rurales

La interacción de las personas en espacios de convivencia y respeto a la legalidad, será posible, entre otros elementos, gracias a la presencia y eficacia de una Policía orientada a la comunidad y preparada para prevenir y enfrentar el crimen, en tal razón se exige y se induce a la planeación y la prevención, ya que el gran objetivo es impactar ante la actividad criminal, así como en la percepción de seguridad que tienen los colombianos (Policía Nacional de Colombia, 2015).

La Policía Nacional de Colombia, bajo una concepción integral del servicio de policía se encuentra comprometida con la construcción de la paz durante el posacuerdo, mediante el fortalecimiento de sus capacidades institucionales en el sector rural y el mantenimiento de las condiciones necesarias de convivencia. En dicho propósito se busca la generación de entornos autorregulados y seguros soportados en conceptos estratégicos de desarrollo sostenible, productividad autosuficiente y estabilización social de la comunidad campesina en condiciones de seguridad y dignidad.

Asumir la convivencia rural en un escenario de posacuerdo implica el logro de la articulación sistémica con las entidades territoriales y la complementariedad
con las entidades e instituciones públicas y privadas, los sectores productivos agropecuarios y la comunidad rural, a fin de enfrentar las dinámicas que alteran las relaciones armoniosas entre los ciudadanos. 

Estudios presentados por la Cámara de Comercio de Bogotá en el marco del II Encuentro de entidades gremiales (Policía Nacional de Colombia, 2015) demuestran que en las zonas rurales al presentarse una amenaza a la seguridad y convivencia, se acude en primer lugar a los inspectores de policía, en segundo, a los vecinos, y en tercero a las autoridades competentes. 

En virtud de lo anterior, es fundamental avanzar en la orientación estratégica que permita mayor posicionamiento de la Policía Nacional de Colombia en el campo, en específico mediante el fortalecimiento de la Dirección de Carabineros y Seguridad Rural (Dicar), instituida como la instancia responsable de contribuir al bienestar, la prosperidad rural del país y la consolidación de la paz. De forma paralela, dadas las características sociodemográficas de la población rural, las condiciones topográficas de sus territorios de asentamiento y las necesidades de convivencia frente a las actuales y futuras formas de comportamientos contravencionales, es necesario el afianzamiento y adecuación del Sistema integrado de seguridad rural (Siser), así como una adaptación del Modelo nacional de vigilancia comunitaria por cuadrantes (MNVCC) bajo un enfoque de cuadrante rural.

Ahora bien, no obstante los avances obtenidos frente a los recursos financieros y logísticos asignados a la Dicar, estas capacidades actuales deben ser mejoradas y ampliadas, de tal forma que respondan a los desafíos propios del sector rural, motivo por el cual se requiere incrementar la destinación de recursos financieros para el fortalecimiento de las Unidades Policiales Rurales, en relación con la infraestructura, servicios de sanidad y bienestar social, equipos técnicos y tecnológicos, medios eficientes de comunicación (previendo una efectiva cobertura rural) y de transporte (equinos, vehículos terrestres y fluviales, motocicletas), entre otros aspectos.

Uno de los principales desafíos del posacuerdo en el sector rural es la recuperación territorial de zonas anteriormente de alta influencia de las Farc, mediante la presencia estatal y el cubrimiento de los servicios básicos, incluyendo mejores condiciones de convivencia ciudadana. Para esto, la Policía Nacional de Colombia no solo debe afianzar sus acciones de extensión territorial, sino también fortalecer su estrategia de generación de confianza y credibilidad institucional en estas comunidades. 

En esta última línea, es apremiante hacer uso de la mediación policial para atender las divergencias entre ciudadanos de zonas rurales afectadas por el conflicto armado y prevenir el escalamiento del conflicto, dado que en estos territorios se prevé un incremento de hechos violentos generados por problemas de convivencia y aumento de la conflictividad social.

Convivencia ciudadana en el departamento de Cundinamarca

De manera preliminar y anticipándose al periodo de posacuerdo, la Dirección de Carabineros y Seguridad Rural desarrolla algunas acciones especiales enfocadas a atender las necesidades de seguridad y convivencia en áreas rurales del departamento de Cundinamarca. En esta jurisdicción, tomada como unidad piloto, existen setenta y cinco estaciones de Policía Rural y se busca implementar en ellas todo el portafolio de servicios que tiene la Dicar representada en el despliegue de su oferta institucional, con especial énfasis en las contravenciones que presentan mayor ocurrencia, a saber:

• Consumo de bebidas alcohólicas. 
• Riñas. 
• Consumo de alucinógenos.
• Semovientes abandonados en sitios públicos y privados.

• Fortalecer el programa “Carabineros gestores de convivencia y prosperidad rural” diseñado para la promoción del desarrollo social.
• Generar una política pública por medio del Departamento Nacional de Planeación y autoridades gubernamentales para la seguridad y convivencia en el sector rural.
• Atender los diferentes delitos de propiedad, uso y tenencia de la tierra, junto con todas las implicaciones que la reforma agraria pueda traer.
• Ampliar las sinergias interinstitucionales para gestionar la convivencia en lo rural.
  Tercer reto: reintegración y reincidencia delictiva

Frente a este último aspecto, vale precisar que medir el incurrimiento en actos delictivos de los desmovilizados es una tarea compleja, ya que pueden existir excombatientes delinquiendo sin ser capturados. Por tanto, la relación comparativa entre capturas y desmovilizados posee un grado de certeza bajo para cuantificar el nivel de reincidencia.

Sin embargo, el análisis comparativo preliminar entre desmovilizados y capturas puede arrojar alertas tempranas en términos del comportamiento delictivo por modalidades y tiempo, lo cual contribuye a la formulación de acciones institucionales focalizadas a la prevención de los peligros sociales, los cuales pueden ser considerados desde los postulados de la ciencia de policía como hechos y fenómenos que inciden en una forma “negativa a las categorías de: seguridad, tranquilidad, moralidad y medio ambiente” (Londoño, 2014), aspectos que al ser afectados generan una serie de amenazas para la consecución de una convivencia sana y pacífica. 

La reintegración social es el primer reto para los excombatientes del conflicto que deciden volver a convivir en sociedad, enfrentando el desafío de adquirir los hábitos y destrezas que les permitan conseguir un empleo, adaptarse a la vida familiar y en comunidad, el miedo a la estigmatización, así como la posibilidad de tensiones entre estos y otros grupos que otrora serían sus rivales tradicionales.

Desde la Agencia Colombiana para la Reintegración se ha creado la Ruta de la reintegración como un proceso que precisamente brinda apoyo para la reintegración a la vida social y económica, brindando una atención personalizada para la conformación del proyecto de vida de cada uno de los desmovilizados y su arraigo a la legalidad, siendo la finalidad que la persona se reintegre a la vida social. Por ello, los testimonios de personas que ya hicieron este proceso y su positivo restablecimiento a la sociedad hacen que sea más fácil para los nuevos integrantes a este proceso.

El sector público y el privado deben garantizar la sostenibilidad del proceso de paz, pues desempeñan un papel importante debido a que no es solo necesario el cambio de paradigmas e imaginarios sociales, sino que se deben generar las condiciones para facilitar el éxito del proceso de reintegración. Un desafío de gran interés es lograr que las empresas puedan brindar orientaciones a las personas que nunca han trabajado en este sector, haciendo de este un proceso fácil para ambas partes, a la vez de seguir generando cultura dentro de las organizaciones para que las personas en proceso de reintegración no sean víctimas de rechazo o discriminación en este entorno laboral.

Cuarto reto: la convivencia en procesos de reparación a víctimas

Según la ley 1448 de 2011, “Por la cual se dictan medidas de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno y se dictan otras disposiciones”, todas aquellas personas víctimas del conflicto armado tienen derecho a la reparación integral. Por ello, en el marco de las acciones que la ley indica, el gobierno nacional viene adelantando programas como “vivienda gratis” y toma de conciencia al sector privado, de forma que se beneficie prioritariamente a aquellos hogares que viven en situación de desplazamiento forzado.

Sin embargo, recientemente se han visibilizado una serie de problemas de convivencia en este tipo de viviendas que merecen ser analizados e intervenidos de manera integral. El mal uso de espacios comunes, el hurto, la intolerancia y las riñas son algunas de las dificultades identificadas, posiblemente causadas por choques culturales o desconocimiento de las normas de propiedad horizontal por parte de las personas en proceso de reintegración. Paralelo a ello, la falta de equipamientos alrededor de estas construcciones favorece condiciones de inseguridad que van de la mano con expresiones delictivas como el microtráfico y el porte ilegal de armas.

Aunado a lo anterior, varias de las víctimas del conflicto armado en espera de recibir los beneficios otorgados por la ley en las ciudades, entran a controvertir con aquellas personas que si bien no tienen la calidad de víctimas, sufren de condiciones de pobreza estructural. La pugna por subsidios, empleo, salud y demás beneficios o derechos afecta sustancialmente la convivencia pacífica y armónica entre los ciudadanos.

Las acciones que se tomen al respecto deberán ser lideradas por las diferentes entidades del estado, propendiendo la sinergia entre función, poder y actividad de policía. Por su parte, la Policía Nacional de Colombia tendrá la misión de ajustar el Modelo nacional de vigilancia comunitaria por cuadrantes de acuerdo con los cambios y tensiones ya observadas a fin de dar respuesta a estas problemáticas de convivencia.

Rutas de acción intersectorial en el posacuerdo

De acuerdo con lo analizado, la Policía Nacional de Colombia, la institucionalidad estatal, el sector privado y las diferentes entidades territoriales, como administradoras y planificadoras del desarrollo económico y social del país, tendrán un papel fundamental en el mantenimiento de la convivencia y deberán prestar especial atención a una de las mayores responsabilidades aquí ubicadas: valorar y priorizar el mantenimiento de la convivencia dentro de la agenda de acción intersectorial.

Si bien la seguridad ciudadana en el posacuerdo ha sido discutida y analizada desde múltiples espacios e instituciones nacionales e internacionales, la convivencia ciudadana, por el contrario, se encuentra en espera de surtir el mismo proceso. No se trata de planificar la acción pública a partir del hecho delictivo per se, se trata de anticipar que el mismo ocurra y evitar que trascienda del conflicto a lo contravencional y de allí a lo criminal.

Ahora bien, retomando un poco lo que se ha venido argumentando en el documento, es posible identificar algunas rutas de acción en materia de convivencia, muchas de ellas adecuadas para un escenario de posacuerdo, y otras que deben ser tenidas en cuenta desde ahora dadas las complejidades manifiestas. Para ello se deberán fortalecer las relaciones entre el triángulo virtuoso: policía-autoridades locales-comunidad en el marco de la coresponsabilidad, definir agendas conjuntas y garantizar que todos estos actores cuenten con mecanismos que faciliten su participación.

Policía Nacional de Colombia: rutas para el mantenimiento de la convivencia

Es importante precisar que ante un eventual posacuerdo la Policía Nacional de Colombia tendrá un papel preponderante en la promoción y el establecimiento
de condiciones para la convivencia en el país (Bello, 2014), lo que generará una definición gradual pero clara de roles y misiones entre la fuerza pública. El afianzamiento del carácter civil de la institución, tanto en lo urbano como en lo rural, es un reto en marcha: fortalecer la labor preventiva y transitar a escenarios de búsqueda de la convivencia en la sociedad es fundamental para lograr mayor legitimidad y confianza por parte de los ciudadanos.

En este orden de ideas, es posible señalar algunas rutas que deberá tomar la institución para responder acertadamente a tal desafío.

• Profesionalización, educación y doctrina policial: es importante afianzar en la institución la comprensión doctrinal de convivencia, a partir de los principios que la ciencia de policía otorga. Lo anterior se debe incorporar en los documentos doctrinales emitidos desde el nivel central y en los currículos de formación de las escuelas, a partir de los ajustes que se adelantan en materia de educación para el policía del posconflicto. Es necesario fortalecer los ejercicios de investigación sobre convivencia para generar mayor conocimiento y, a su vez, emplearse como herramienta de planeación.
• Perfiles y competencias: forjar capacidades especiales en el policía de vigilancia para que se promuevan nuevas prácticas y formas de relacionarse con el ciudadano, se posibilite el uso de la fuerza como último recurso, se emplee la mediación policial como forma para prevenir el escalamiento del conflicto, se apoye la construcción de tejido social, en definitiva, que el policía proyecte nuevas actitudes que incidan positivamente en el comportamiento de los ciudadanos y promuevan en este el respeto por la norma. En relación con los comandantes de metropolitanas, departamentos y estaciones de policía, es necesario que
  adquieran mayores destrezas en materia de comunicación, liderazgo y gerencia de la convivencia ciudadana.
• Tratamiento de la información: fortalecer los procesos de levantamiento, registro y centralización de información de convivencia (contravenciones) y fomentar su análisis, a fin de que sirva de insumo en la toma de decisiones institucionales y posibilite el fortalecimiento de acciones de prevención. En relación con el levantamiento de información, es importante que en la Tamir (Tabla de Acciones Mínimas Requeridas) se registren situaciones que afectan al ciudadano, más que fenómenos que alteran el servicio. Finalmente, desde el nivel central se deberán unificar criterios, instrumentos y demás herramientas para la atención
  de contravenciones en las unidades. 
• Evaluación de comandantes y medición: continuar con los procesos de innovación en materia de evaluación del desempeño del personal, a fin de evitar el registro de datos en convivencia poco coherentes con las realidades locales. Paralelamente, afianzar y fortalecer la medición de la prevención priorizándola por sobre lo delictivo. 
• Unidades operativas: a partir de un análisis anticipativo de los cambios urbanísticos y demográficos locales, adecuar la ubicación espacial de unidades desconcentradas, con el propósito que se responda acertadamente a las nuevas necesidades de convivencia en los territorios.
• Consejos de seguridad: promover que estos espacios sean algo más que reuniones informativas, es decir, deben ser instancias para la toma de decisión local. Aquí tienen un papel fundamental los niveles de relacionamiento del comandante con el alcalde, por lo cual se debe fomentar entre ambas partes mayor coordinación y organización frente a los fenómenos de convivencia.
• Vigilancia pública: si bien la persecución penal en flagrancia es fundamental, no puede convertirse en el centro del servicio de policía. El cuidado, la protección y la vigilancia del territorio deben afianzarse en el posacuerdo para fomentar la convivencia ciudadana. Por ello se deberá formular e implementar una estrategia territorial de convivencia que promueva la reintegración comunitaria, fomente acciones de reconciliación y que genere procesos de cooperación y transformación de las comunidades en las que la institución hace presencia.
• Normatividad: actualizar y aumentar las herramientas de derecho de policía (leyes, jurisprudencia y doctrina). Actualmente, la Policía Nacional de Colombia no tiene cómo obligar el cumplimiento de la ley ni hay prescripciones actualizadas. Esta es una de las razones por las que algunos ciudadanos no acatan ni la autoridad ni las reglas.
• Pedagogía para la paz: la institución deberá seguir aportando programas y proyectos sociales que posibiliten el afianzamiento de la cultura cívica y reconciliación ciudadana.
• Desmovilizados y reinsertados: es necesario aumentar las capacidades de protección especialmente desde la Unidad Nacional de Protección (UNP) y la Policía Nacional.

Sobre la base de un requerido fortalecimiento del diálogo entre la nación y los territorios, es importante aproximarse a una comprensión e intervención integral de la convivencia que permita enfrentar acertadamente los diferentes desafíos, se fomente la sinergia entre múltiples actores, entidades e instituciones y posibilite la vida armónica entre los ciudadanos.

Para ello, son apremiantes el empoderamiento de autoridades político-administrativas mediante el uso de los diferentes instrumentos para la gestión territorial de la convivencia, y la búsqueda de armonía entre poder, función y actividad de policía. En esta medida, las diferentes entidades territoriales deberán, tanto en entornos rurales como urbanos, adelantar las acciones que a continuación se enuncian.

En referencia al poder de policía (normas de policía-marco legal): promover la formulación de códigos de policía descentralizados que permitan a los gobiernos locales tener iniciativas apropiadas y acordes a sus realidades en materia de comportamientos ciudadanos y convivencia. De igual forma, resulta apremiante impulsar la aprobación del proyecto de ley del nuevo Código nacional de policía y procurar la unidad del material contravencional para evitar atomización.

En referencia a la función de policía (gestión administrativa-estructuras): las autoridades político-administrativas tendrán la responsabilidad de tomar decisiones jurídicas (decretos) y formular políticas públicas con énfasis en formación y convivencia ciudadana, menos verticales o impuestas desde el nivel central, que propongan estrategias integrales frente al asunto (priorización de grupos sociales). Paralelamente, deberán crear, adecuar o robustecer estructuras administrativas que posibiliten un mejor funcionamiento de la convivencia en lo local, esto es, instancias, funcionarios capacitados responsables, actualización o incorporación de sistemas de información para su tratamiento, análisis y medición de la convivencia.

Por otro lado, se deberá impulsar el uso de mecanismos alternativos de solución de conflictos (Masc) como herramienta eficaz para prevenir el escalamiento
de las contravenciones, el conflicto y las violencias, mediante iniciativas de promoción y vinculación ciudadana. Es fundamental que los ejecutores de la función de policía fomenten mayores sinergias intersectoriales para el mantenimiento de la convivencia, además de que dispongan de recursos para invertir en convivencia, más allá de la inversión que se hace en seguridad o en el funcionamiento del cuerpo policial.

Del mismo modo, la atención y el seguimiento a los desmovilizados debe partir desde la base de las entidades territoriales, ya que sobre ellas recae toda la responsabilidad para prevenir la reincidencia delictiva y, por ende, la afectación de una convivencia sana y pacífica en sus territorios.

Hay que anticiparse a escenarios donde:

• Las experiencias pasadas han demostrado que las expectativas de los acuerdos son elevadas por parte de los comandantes, los mandos medios y los excombatientes de base, lo cual generará una sensación de inconformismo y traición que motiva el interés de reincidir delictivamente.
• El desmovilizado personaliza a la oferta pública en todo su conjunto sobre los reintegradores que los acompañan de manera directa, el cual al no tener una pronta respuesta de sus demandas, podría generar desórdenes sociales acompañados de amenazas, agresiones y actos de protesta.
• Puede haber un choque entre los guerrilleros que se acojan a la desmovilización colectiva después de la firma y los excombatientes desmovilizados de manera individual en los últimos años, los cuales serán señalados como “desleales”, posibilitando un ambiente propicio de fricción y confrontación entre las partes.

Comunidad: corresponsabilidad ciudadana

Para que los comportamientos favorables a la convivencia ciudadana se gesten y mantengan es fundamental que la sociedad se apropie de la cultura cívica. Semejante tarea constituye uno de los principales retos ciudadanos durante el posacuerdo. El ejercicio de formación empieza en los niños, las niñas y los adolescentes, sin ser responsabilidad absoluta de la escuela. En dicho proceso han de intervenir otras estructuras de interacción social como la familia, con el fin de llegar a un escenario esperado en el que se reduzca la brecha entre la existencia de la norma y su cumplimiento.

Por otro lado, la implementación y el fortalecimiento de programas de participación ciudadana que permitan generar una corresponsabilidad comunitariapara crear entornos seguros en lo urbano y lo rural (redes de apoyo rural, frentes de seguridad rural, grupos de carabineritos, campañas comunitarias, brigadas de atención, salud y protección animal, censo a fincas), es una ruta de acción que si bien va en marcha, requiere de mayores esfuerzos.

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