13 Nov 2022 - 2:01 a. m.

[Análisis] Política exterior colombiana: expectativa con notas de realismo

Lograr la integración latinoamericana y fortalecer el servicio exterior, con diversidad y funcionarios de la carrera diplomática, están entre los principales desafíos.

Rafael Piñeros Ayala*

En escenarios como la Asamblea de la ONU, para Piñeros, el presidente ha desplegado sus habilidades como orador. / AP
En escenarios como la Asamblea de la ONU, para Piñeros, el presidente ha desplegado sus habilidades como orador. / AP
Foto: AP - Seth Wenig

Los primeros cien días de una administración suelen ser intensos, porque se plantean las líneas de acción que guiarán el cuatrienio, y la política exterior no es ajena a eso. Este Gobierno ha tomado importantes decisiones y cambios de enfoque, y se han planteado retos que requieren mucho trabajo diplomático individual y colectivo; es decir, concertado con otros en foros multilaterales para que se den los frutos adecuados.

La acción exterior requiere maduración y el ejercicio meticuloso de negociación, intermediación, lobby y defensa de intereses nacionales, que llevan a cabo los diplomáticos tanto en las misiones acreditadas en el exterior como en el ámbito interno. En otras palabras, a los diplomáticos hay que darles las herramientas adecuadas para que desplieguen sus habilidades, así como tiempo. Acordar con la contraparte no se da de la noche a la mañana. No todo se hará en cien días y habrá logros que trasciendan el período presidencial.

Qué recibió y qué propone el presidente Petro

La acción exterior del expresidente Iván Duque generó profundas grietas sobre su actuación. La defensa de la paz en el exterior, su ambigüedad, crítica y falta de voluntad para la implementación interna; los ataques e intromisiones en los asuntos internos de los vecinos; el aislamiento relativo de Colombia en foros internacionales y frente a aliados tradicionales, y un manejo de la pandemia con ciertas dudas generaron una percepción de necesidad de cambio que Petro supo canalizar. El examen de esa administración será ahora tarea de académicos y analistas.

Al llegar al 7 de agosto, como es natural, hubo incertidumbre y escepticismo en algunos, al tiempo que alegría, euforia y esperanza en otros, porque el cambio no fue menor. La llegada del primer presidente de izquierda abría una puerta que los colombianos no estábamos acostumbrados a traspasar.

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Petro presentó, junto con su canciller, las líneas generales de lo que sería su administración alrededor de tres ejes que reflejaran un cambio radical respecto al pasado, una proyección internacional protagónica y una transversalidad entre temas internos y articulación externa.

Se ha presentado la paz total como bisagra que refleje a Colombia en materia de negociación y acuerdos de paz con actores armados ilegales a escala interna y también como un mediador externo; la región de América Latina como eje ascendente de los intereses nacionales, pero con una visión diferente frente a aliados tradicionales, como Estados Unidos, y países hermanos como Venezuela y Cuba, y un deseo de llegar adonde otras administraciones no vieron intereses estratégicos, en especial, el continente africano y en menor medida Oriente Medio; la defensa de la selva amazónica y tropical como pulmón de la vida, acompañada de apresurar las acciones para enfrentar la crisis climática, la crisis alimentaria y la transición energética.

No solo se ha esbozado lo anterior. Colombia también aspira a ejecutar una política exterior feminista, pacifista, participativa e intersectorial. Durante la administración Duque, el país avanzó hacia el establecimiento de una estrategia de diplomacia científica que proyecte nuestras capacidades, articule intereses científicos con la toma de decisiones y facilite acercar posiciones con países vecinos y otros aliados estratégicos. En este último punto, hay que recoger el testigo, no inventar la rueda.

Así mismo, sin hacer mucho ruido, se reconoce que el esfuerzo de pasadas administraciones contribuyó a entender que el perfil migratorio de Colombia cambió: se pudo acoger de manera satisfactoria a millones de venezolanos que salieron de su país, principalmente desde 2015, en busca de oportunidades y se integraron paulatinamente a los servicios que ofrecen el Estado y la sociedad. Se ha hecho una tarea interinstitucional digna.

Por último, pero no menos importante, se reconoce la necesidad de cambios institucionales que fortalezcan el servicio exterior colombiano, reconozcan la diversidad del país y proyecten una diplomacia independiente de la política. Este elemento no da espera, porque Colombia tiene excelentes diplomáticos de carrera que siguen siendo minoría en el servicio exterior.

Los retos son monumentales y no se ejecutan en cien días, eventualmente no estarán completos en los poco más de 1.450 que durará la presidencia, pero reflejan una comprensión global de lo que se debe hacer. Ahora el problema es cómo, cuándo y con qué aliados.

Algunas tempranas victorias

Esta administración ha hecho giros de 180 grados que eran necesarios y no están exentos de contratiempos por superar. Además, que Colombia gire no significa que el mundo gire en la misma dirección; por lo cual, la comunidad internacional mira atenta para adaptarse sobre la marcha. El primero y más significativo fue la reapertura de relaciones en todo nivel con Venezuela. Fue increíble atravesar una pandemia, pero más aún no contar con un vecino para ello. Como lo mencionó el presidente Petro: eso no puede volver a pasar.

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Los desafíos no son menores, porque los años de indiferencia pasan factura y fueron aprovechados por mafias y grupos delincuenciales para hacer de las suyas; se debilitó el tejido social y se perdió la atención consular a millones de ciudadanos de ambos países. Se puso a prueba la resiliencia de los colombianos y venezolanos ante los políticos de turno. La relación requiere el acompañamiento continuo de la institucionalidad, la sociedad civil y el sector privado.

En lo multilateral, ha habido salidas importantes en el ámbito hemisférico y global. Acá se analizarán los encuentros presidenciales, sin desconocer el papel activo del canciller y los vicecancilleres. En la Comunidad Andina de Naciones (CAN) y la Organización de Estados Americanos (OEA) se dejaron mensajes claros: Colombia quiere ser activa, propositiva y protagonista; en la CAN, dar un nuevo impulso. Incluso el presidente mencionó la invitación a países que en el pasado hicieron parte del bloque, como Venezuela y Chile. Colombia quiere estar activa en los debates sobre derechos humanos y de minorías, feminismo, desarrollo e integración y solidaridad de los pueblos, entre otros. Hay ambición, lo cual no es malo, pero hay que plantearlo de manera clara y precisa para conocer el cómo. Deben igualmente evitarse salidas en falso, como la ausencia en la votación de resolución sobre Nicaragua en materia de derechos humanos.

En septiembre pasado, en la Asamblea General de la ONU, y esta semana que termina en la COP27, el presidente desplegó su idoneidad como orador, conjugando literatura, denuncia pública y emoción sobre temas centrales. Hablar de transformar el enfoque de drogas ilícitas, acelerar la transición energética, proteger la selva, los océanos y la biodiversidad refleja el protagonismo que se quiere dar al qué, pero no se mencionó el cómo, aprovechando los instrumentos multilaterales o planteando rutas alternativas; eso sigue siendo una incógnita. Culpar a otros de problemas propios puede ser costoso cuando se tenga que llegar a acuerdos.

Por otro lado, esta administración se benefició de la exoneración de visado que el Reino Unido otorgó a los colombianos que visiten ese país a partir del 9 de este mes. Pudo reconocerse, por ejemplo, el trabajo de los que lo precedieron a él en la negociación.

Incertidumbres no resueltas

La administración debe continuar moldeando su accionar externo. Si bien América Latina será la plataforma, el multilateralismo regional atraviesa una profunda crisis previa a la llegada de Petro al poder. Parece que la Alianza del Pacífico puede seguir desarrollando su potencial. Sin embargo, la desinstitucionalización de Unasur, el rechazo de algunos países a la OEA, la debilidad de la CELAC, la CAN y Mercosur, y la creación innecesaria de Prosur reflejan que, en tiempo reciente, no se tuvo claro cómo utilizar los foros regionales para proyectarse, acordar e implementar. La pandemia evidenció la desunión campante, la falta de solidaridad, la incapacidad de actuar conjuntamente frente a un reto global y transnacional, por lo que está por verse la capacidad real y efectiva de los países por recomponer el pertrecho multilateralista.

Todos los gobiernos muestran disposición para trabajar conjuntamente, pero la coyuntura interna en México, Brasil, Argentina, Chile y Colombia, por mencionar solo algunos, manifiesta elementos comunes y variaciones particulares sobre el alto endeudamiento público, la insatisfacción hacia los gobiernos en ejercicio (incluso Brasil, que acaba de elegir presidente, está profundamente dividido), variados grados de inseguridad ciudadana, falta de competitividad frente a otros países y regiones, baja inversión en ciencia, tecnología e innovación, entre otras cuestiones. Con todo esto, la política exterior puede dar puntos, pero no resuelve plenamente problemas que requieren mejores políticas públicas locales.

Así mismo, si bien en diversos espacios se ha mencionado la importancia que tendrá el África negra y diversa, Medio Oriente e incluso Oceanía y otros países asiáticos distintos a los tradicionales socios de Colombia (China, Corea del Sur, India y Japón), no hay una propuesta o articulación clara de la Cancillería en conjunto con otros ministerios para desarrollar un enfoque transversal, de largo plazo y diverso, que ponga los ojos en lugares distantes que otros no vieron ni para los que se diseñaron estrategias adecuadas.

La paz ha sido un anhelo y un propósito nacional de tiempo atrás, y la política exterior ha sido utilizada para asegurar apoyos políticos, recursos económicos e incluso legitimidad. Pero la política exterior es mucho más que eso, y si bien la paz total es un excelente eslogan, la interacción externa no puede pasar solo por ahí.

Desafíos por superar

En primer lugar, están los factores institucionales. La mejor política exterior comienza en casa, es decir, fortaleciendo la Cancillería, cumpliendo promesas de campaña sobre la participación de minorías étnicas, sexuales y, lo más importante, que los funcionarios de carrera diplomática no sean una cuota más, sino una prioridad estratégica. Si bien se han nombrado en sendos cargos a funcionarios de carrera, varias quejas se han elevado ya por el nombramiento discrecional que refleja viejas prácticas denunciadas por miembros de esta administración en el pasado. Sin duda, los cambios llevan tiempo.

En segundo lugar, los planteamientos frente a aliados estratégicos requieren trabajo milimétrico para no fallar. Por un lado, Petro arriesga con Venezuela y, por el momento, su caudal político se empeña en la paz total (Caracas es clave en la negociación con el Eln) y el restablecimiento de relaciones, sin que por el momento haya contraprestación.

Estados Unidos seguirá siendo un aliado estratégico en la implementación de la paz y, como lo ha mencionado el presidente Petro, en una relación distinta a la guerra. Voluntad de trabajo conjunto hay, porque Estados Unidos ve en Colombia un aliado confiable con el que debe trabajar. Pero el Ejecutivo y el Legislativo estadounidenses requieren resultados concretos sustentados en acciones que reflejen intereses comunes, en especial en drogas ilícitas. Los cultivos y la producción de cocaína aumentaron en 2021, y Washington se inquieta. Políticos astutos aquí y allá presionarán para saber qué está pasando y por qué no se dan resultados.

Cien días no son siquiera el 10 % de una administración, pero son un planteamiento inicial de las acciones, del tono y de las intenciones, así como de las propuestas de gobierno. Si bien hay una política exterior vanguardista y ambiciosa, hay que ser más realistas en términos de lo que la maduración diplomática alcanzará hasta el 7 de agosto de 2026.

* Profesor de la Universidad Externado de Colombia.

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