Colombia firmará el decreto de líneas de base de San Andrés tras 48 años.
Durante un siglo Colombia se gobernó desde la cordillera, de espaldas a su mar. Que un presidente hable desde la cubierta de un buque de la Armada para anunciar que el 30 de noviembre firmará el decreto de líneas de base del archipiélago es bastante más que una imagen bien escogida. Es el primer movimiento serio en cuarenta y ocho años sobre un mandato que la Ley 10 de 1978 dejó escrito y que ningún gobierno ejecutó. En 1984 se trazaron las líneas del continente y el archipiélago quedó, como tantas cosas, «para después». Ese después duró casi medio siglo.
Digo de entrada que la mayoría de los anuncios me parecen acertados, y no por cortesía institucional: son, casi punto por punto, lo que vengo sosteniendo desde que acompaño este diferendo. Colombia no es un país con mar sino un país de mar, y la soberanía no se proclama, se ejerce.
El primer acierto es el decreto mismo. No es un gesto simbólico: tiene función técnica. La sentencia del 13 de julio de 2023, la única que Colombia ganó limpiamente, concluyó que el título a plataforma continental más allá de las 200 millas «no puede extenderse dentro de las 200 millas marinas desde las líneas de base de otro Estado». El fallo que nos favorece se mide, literalmente, desde unas líneas de base que Colombia nunca ha publicado: ganamos midiendo desde un punto de partida inexistente en el papel. Publicarlo no cierra nada frente a terceros —las líneas de base no crean título, solo miden el que ya se tiene—, pero le da por fin al país el instrumento con el que se defiende lo que la Corte le reconoció.
El segundo acierto es la zona contigua, y aquí el país quedó con la impresión contraria. La sentencia del 21 de abril de 2022 anuló la «zona contigua integral» del Decreto 1946 de Santos, sí, pero en el mismo fallo la Corte dijo algo que pocas veces se cita: que la delimitación marítima «no deroga el derecho de Colombia a establecer una zona contigua alrededor del archipiélago de San Andrés». Son regímenes distintos de la zona económica exclusiva y pueden superponerse. Colombia tiene ese derecho; lo que perdió fue la manera de ejercerlo.
El tercer acierto, y el que más me interesa, es la apuesta por el acuerdo bilateral. El presidente dijo que buscará «el acuerdo bilateral preferente entre Estados soberanos para cerrar lo que deba cerrarse». Es exactamente lo que la Corte señaló: al desestimar la contrademanda colombiana sobre pesca artesanal, el fallo de 2022 afirmó que «la solución más apropiada» sería un acuerdo bilateral sobre el acceso de los raizales a las pesquerías. No es una sugerencia de los académicos: es la ruta que indicó la propia Corte Internacional de Justicia.
Y hay un hallazgo que el país desconoce y que debería ser titular. En el párrafo siguiente, la Corte dejó dicho que los raizales «pueden navegar libremente dentro de la zona económica exclusiva de Nicaragua, incluso en sus viajes entre las islas habitadas y las zonas de pesca del lado colombiano de la frontera marítima». Esa libertad ya está reconocida. No hay que negociarla; hay que hacerla valer.
Todo esto coincide con lo que sostengo, con mis coautoras, las doctoras Juliana García y Mariana Zambrano, en un artículo de investigación que preparamos para el Anuario Mexicano de Derecho Internacional: el litigio con Nicaragua debe leerse como la historia de un Estado sin política jurídica exterior —la politique juridique extérieure de Guy de Lacharrière—, y lo que queda pendiente tras las tres sentencias no es jurisprudencia sino institucionalidad.
Dicho el elogio, vienen las precisiones. Son cuatro y no son menores.
Primera. El presidente afirmó que «cada isla genera su mar territorial de doce millas con su espacio aéreo, su lecho y su subsuelo y, por supuesto, su zona contigua». No es así para todas. El fallo de 2012 declaró que QS 32, la única formación de Quitasueño que permanece sobre el agua en pleamar, es una roca del artículo 121.3 de la Convemar: no genera zona económica exclusiva ni plataforma continental. Las otras cincuenta y tres son elevaciones de bajamar que no generan nada propio. Y tanto Quitasueño como Serrana quedaron enclavadas en perímetros de doce millas rodeados de zona económica exclusiva nicaragüense. Hablar de todas las islas en bloque es cómodo políticamente y caro jurídicamente.
Segunda. «En los espacios marítimos que corresponden a Colombia, nadie pesca, nadie explora y nadie investiga sin el permiso de la República.» Dentro de aguas colombianas, impecable. Pero esa frase describe, palabra por palabra, la conducta que el fallo de la CIJ de 2022 condenó: interferir con la pesca y la investigación científica marina de buques nicaragüenses en la zona económica exclusiva de Nicaragua, con orden expresa de cesar de inmediato. La diferencia entre lo lícito y lo ilícito está en dónde se aplica, y no puede quedar al criterio del comandante de turno.
Tercera. La advertencia contra la piratería es necesaria y el país la respalda, pero el título jurídico importa. La Corte fue explícita: la seguridad —y Colombia incluía allí expresamente la piratería y el narcotráfico— no es materia sobre la cual el Estado ribereño pueda ejercer control en la zona contigua. Colombia sí puede perseguir la piratería: en su mar territorial como soberana, y en alta mar y en zona económica exclusiva bajo la jurisdicción universal. Lo que no puede es hacerlo invocando la zona contigua, que es justamente donde el Decreto 1946 de Santos la fundó.
Cuarta, y es la que más me preocupa. Esa misma sentencia de la CIJ anuló las líneas de base rectas de Nicaragua, a instancia de Colombia. Y los motivos que entonces nos dieron la razón son los que condenarían un trazado envolvente del archipiélago: que el método debe aplicarse restrictivamente; que una franja de islas debe estar «a lo largo de la costa» y en su «vecindad inmediata», pues las formaciones «necesitan ser parte integral de su configuración costera»; y que las líneas no pueden encerrar grandes áreas sin formación alguna con derecho a mar territorial, ni convertir en aguas interiores lo que sería zona económica exclusiva ajena. San Andrés está a cien millas de la costa nicaragüense; Serranilla, a ciento sesenta y cinco de Providencia; Bajo Nuevo, a doscientas cinco. Si el decreto del 30 de noviembre enlaza esas formaciones, Colombia habrá perdido con su propio argumento ganador. La Corte añadió que la simplificación de límites se logra «por acuerdo mutuo o por arreglo de un tercero», y que el trazado de 2013 fue «un acto unilateral que afecta directamente los derechos e intereses de Nicaragua».
De ahí la invitación. El decreto puede y debe hacerse, pero con tres cautelas técnicas. Que sean líneas de base normales por isla —la línea de bajamar, más la regla de arrecifes donde lo haya—, no un sistema envolvente. Que la zona contigua se redibuje dentro de las veinticuatro millas y se limite a las cuatro materias que la costumbre admite: aduanera, fiscal, migratoria y sanitaria, más los objetos arqueológicos e históricos (galeones). Y que en el mismo acto se ajuste el Decreto 1946, porque el punto 6 del fallo de 2022 lo ordenó y sigue sin cumplirse. Expedir un decreto nuevo sobre un ilícito no remediado es construir sobre arena.
Queda lo de fondo. Nada de esto se resuelve con un decreto, por bien redactado que esté. Colombia necesita una política jurídica exterior de Estado: una agencia permanente y técnica para el litigio internacional, con funcionarios de carrera y custodia del acervo probatorio —la pesca raizal se perdió por once declaraciones juradas preparadas para el caso—; una doctrina nacional publicada sobre las fuentes, que diga de una vez qué disposiciones de la Convemar considera Colombia consuetudinarias; una doctrina de cumplimiento decidida antes de necesitarla; y una gobernanza marítima que mire al Caribe desde Cartagena o Barranquilla, y no desde Bogotá.
La soberanía regresa a San Andrés. Que no vuelva a irse por una línea mal trazada.
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