Repensando las sanciones de la ONU

Hoy, el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas tiene más regímenes de sanciones en marcha que en cualquier otro momento de su historia. Durante los años 1990, el máximo era ocho; en los años 2000, el pico subió a 12; ahora está en 16. Y estos totales no incluyen las sanciones impuestas por la Unión Europea y Estados Unidos. A juzgar por este incremento, se podría concluir que las sanciones han demostrado ser una herramienta extraordinariamente efectiva a la hora de promover la paz y la seguridad internacional. Desafortunadamente, esto dista mucho de ser la realidad.

Por cierto, estudios académicos sugieren que las sanciones han tenido un éxito limitado. Thomas Biersteker, del Graduate Institute de Ginebra, estima que las sanciones son efectivas sólo el 20% de las veces aproximadamente. Según Adam Roberts, de la Universidad de Oxford, “hay muy pocos casos en los que se pueda identificar claramente que las sanciones resultaron exitosas, excepto a veces en combinación con otros factores”. Por ejemplo, si bien las sanciones de Estados Unidos y la UE a Myanmar pueden haber contribuido a la decisión del país de abrir su economía y comprometerse con una reforma política gradual, el miedo a volverse excesivamente dependiente de China puede haber sido una consideración de mayor peso.

Sin embargo, los potenciales problemas que presentan los regímenes de sanciones van mucho más allá de la ineficacia. También existen pruebas de que las sanciones pueden ser contraproducentes, como cuando los regímenes castigados se enriquecen controlando los mercados negros de productos prohibidos. En Haití, por dar un ejemplo, el régimen militar facilitó el comercio de petróleo del mercado negro a través de su frontera con República Dominicana durante el embargo petrolero en el país en 1993 y 1994.

Los riesgos se intensifican cuando el país castigado está en una posición fuerte para tomar represalias, porque los votantes afectados pueden ponerse en contra de sus líderes por haber impuesto las sanciones. Cuando Estados Unidos y la UE impusieron sanciones a Rusia en respuesta a su anexión de Crimea, Rusia se vengó prohibiendo las importaciones de alimentos de Europa occidental, lo que llevó a los agricultores de Bruselas y otras partes a protestar contra la caída de los precios.

Ahora bien, aun cuando las sanciones no estén teniendo el impacto buscado, normalmente siguen en pie. Una razón es que, una vez que se han adoptado sanciones, los cinco miembros permanentes del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas pueden aplicar un “veto inverso” a los intentos por levantarlas. En consecuencia, si bien los regímenes de sanciones son objeto de una revisión periódica, esto tiene poca importancia si al menos un miembro permanente está decidido a mantenerlas.

Esto ocurrió con las sanciones impuestas a Irak, respaldadas por Estados Unidos, en los años 90. Las sanciones tuvieron serias consecuencias no sólo para Saddam Hussein y su régimen, contra quienes estaban dirigidas, sino también -y más importante- para una cantidad enorme de personas inocentes. Joy Gordon, de la Universidad Loyola en Chicago, ha estimado que las sanciones llevaron a 670.000-880.000 muertes infantiles por encima de lo normal.

Sin duda, la comunidad internacional, al reconocer el sufrimiento que causaron las sanciones en Irak, se ha inclinado por la adopción de sanciones dirigidas o “inteligentes”. Pero todavía no está claro si las sanciones dirigidas de hoy son, en verdad, más efectivas que las integrales de antes. Como señaló Gordon, el comercio en el mercado negro todavía puede minar los embargos de armas y petróleo. Es más, las sanciones que apuntan a industrias específicas pueden perjudicar la economía en general de manera que afectan la vida y el bienestar de los ciudadanos comunes, aunque esas consecuencias muchas veces sean pasadas por alto.

Las sanciones dirigidas a individuos específicos, como las congelaciones de activos o las prohibiciones de viajes, tienen mejores resultados en cuanto evitan ese tipo de daño colateral importante. Pero gente inocente puede aparecer inadvertidamente en esas listas, aunque el proceso de identificar blancos ha mejorado en respuesta a litigios originados por quienes se han visto afectados.

Por supuesto, las sanciones sí cumplen ciertos propósitos. Como dice Michael Doyle, de la Universidad de Columbia, “las sanciones pueden estar justificadas si las alternativas de la inacción o la fuerza armada son peores, cosa que sucede muchas veces. La inacción podría implicar tolerar un abuso de los derechos humanos o comprometerse en críticas puramente verbales (‘palabrería barata’). La fuerza armada es desproporcionada para algunos abusos y muchas veces más costosa en términos humanos y materiales”.

El problema surge cuando los líderes dependen excesivamente de las sanciones. John Ruggie, de Harvard, se refiere a la cuestión de una manera sucinta: “Las sanciones son un instrumento de diplomacia coercitiva -sólo que los responsables de las políticas a seguir olvidaron la parte de la diplomacia”. De hecho, muchas veces parece que los líderes, reacios a encontrar el tiempo de llevar a la práctica un compromiso político genuino, o incapaces de hacerlo, utilizan las sanciones como una suerte de atajo.

Como observó Kenneth Rogoff, de Harvard, “los efectos de las sanciones suelen ser bastante decepcionantes -tanto que muchos académicos han llegado a la conclusión de que ese tipo de medidas suelen imponerse para que los electorados nacionales tengan la impresión de que los gobiernos están ‘haciendo algo’”. Eso, efectivamente, es lo que sucedió con las severas sanciones impuestas por Estados Unidos a Cuba, que finalmente resultaron ineficientes (de hecho, pueden haber incluso demorado las reformas).

Desafortunadamente, entender las sanciones normalmente fue un objetivo menos imperioso que adoptar las sanciones. Pero, dado el impacto polémico de las sanciones, se necesita una nueva estrategia. Después de todo las políticas públicas se deberían guiar por la evidencia, no por la intuición y la emoción. Y la evidencia indica que, para alcanzar el éxito y evitar consecuencias no buscadas, es necesario intentar aplicar sanciones cuidadosamente calibradas en tándem con un compromiso político.

Imponer sanciones puede parecer algo bueno. Pero si en verdad han de hacer bien, debemos mejorar la manera en que se las usa.

* Presidente de la Kofi Annan Foundation, que aborda las amenazas a la paz, el desarrollo y los derechos humanos. ** Decano de la Escuela Lee Kuan Yew de Políticas Públicas en la Universidad Nacional de Singapur.Copyright: Project Syndicate, 2015.

Hoy, el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas tiene más regímenes de sanciones en marcha que en cualquier otro momento de su historia. Durante los años 1990, el máximo era ocho; en los años 2000, el pico subió a 12; ahora está en 16. Y estos totales no incluyen las sanciones impuestas por la Unión Europea y Estados Unidos. A juzgar por este incremento, se podría concluir que las sanciones han demostrado ser una herramienta extraordinariamente efectiva a la hora de promover la paz y la seguridad internacional. Desafortunadamente, esto dista mucho de ser la realidad.

Por cierto, estudios académicos sugieren que las sanciones han tenido un éxito limitado. Thomas Biersteker, del Graduate Institute de Ginebra, estima que las sanciones son efectivas sólo el 20% de las veces aproximadamente. Según Adam Roberts, de la Universidad de Oxford, “hay muy pocos casos en los que se pueda identificar claramente que las sanciones resultaron exitosas, excepto a veces en combinación con otros factores”. Por ejemplo, si bien las sanciones de Estados Unidos y la UE a Myanmar pueden haber contribuido a la decisión del país de abrir su economía y comprometerse con una reforma política gradual, el miedo a volverse excesivamente dependiente de China puede haber sido una consideración de mayor peso.

Sin embargo, los potenciales problemas que presentan los regímenes de sanciones van mucho más allá de la ineficacia. También existen pruebas de que las sanciones pueden ser contraproducentes, como cuando los regímenes castigados se enriquecen controlando los mercados negros de productos prohibidos. En Haití, por dar un ejemplo, el régimen militar facilitó el comercio de petróleo del mercado negro a través de su frontera con República Dominicana durante el embargo petrolero en el país en 1993 y 1994.

Los riesgos se intensifican cuando el país castigado está en una posición fuerte para tomar represalias, porque los votantes afectados pueden ponerse en contra de sus líderes por haber impuesto las sanciones. Cuando Estados Unidos y la UE impusieron sanciones a Rusia en respuesta a su anexión de Crimea, Rusia se vengó prohibiendo las importaciones de alimentos de Europa occidental, lo que llevó a los agricultores de Bruselas y otras partes a protestar contra la caída de los precios.

Ahora bien, aun cuando las sanciones no estén teniendo el impacto buscado, normalmente siguen en pie. Una razón es que, una vez que se han adoptado sanciones, los cinco miembros permanentes del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas pueden aplicar un “veto inverso” a los intentos por levantarlas. En consecuencia, si bien los regímenes de sanciones son objeto de una revisión periódica, esto tiene poca importancia si al menos un miembro permanente está decidido a mantenerlas.

Esto ocurrió con las sanciones impuestas a Irak, respaldadas por Estados Unidos, en los años 90. Las sanciones tuvieron serias consecuencias no sólo para Saddam Hussein y su régimen, contra quienes estaban dirigidas, sino también -y más importante- para una cantidad enorme de personas inocentes. Joy Gordon, de la Universidad Loyola en Chicago, ha estimado que las sanciones llevaron a 670.000-880.000 muertes infantiles por encima de lo normal.

Sin duda, la comunidad internacional, al reconocer el sufrimiento que causaron las sanciones en Irak, se ha inclinado por la adopción de sanciones dirigidas o “inteligentes”. Pero todavía no está claro si las sanciones dirigidas de hoy son, en verdad, más efectivas que las integrales de antes. Como señaló Gordon, el comercio en el mercado negro todavía puede minar los embargos de armas y petróleo. Es más, las sanciones que apuntan a industrias específicas pueden perjudicar la economía en general de manera que afectan la vida y el bienestar de los ciudadanos comunes, aunque esas consecuencias muchas veces sean pasadas por alto.

Las sanciones dirigidas a individuos específicos, como las congelaciones de activos o las prohibiciones de viajes, tienen mejores resultados en cuanto evitan ese tipo de daño colateral importante. Pero gente inocente puede aparecer inadvertidamente en esas listas, aunque el proceso de identificar blancos ha mejorado en respuesta a litigios originados por quienes se han visto afectados.

Por supuesto, las sanciones sí cumplen ciertos propósitos. Como dice Michael Doyle, de la Universidad de Columbia, “las sanciones pueden estar justificadas si las alternativas de la inacción o la fuerza armada son peores, cosa que sucede muchas veces. La inacción podría implicar tolerar un abuso de los derechos humanos o comprometerse en críticas puramente verbales (‘palabrería barata’). La fuerza armada es desproporcionada para algunos abusos y muchas veces más costosa en términos humanos y materiales”.

El problema surge cuando los líderes dependen excesivamente de las sanciones. John Ruggie, de Harvard, se refiere a la cuestión de una manera sucinta: “Las sanciones son un instrumento de diplomacia coercitiva -sólo que los responsables de las políticas a seguir olvidaron la parte de la diplomacia”. De hecho, muchas veces parece que los líderes, reacios a encontrar el tiempo de llevar a la práctica un compromiso político genuino, o incapaces de hacerlo, utilizan las sanciones como una suerte de atajo.

Como observó Kenneth Rogoff, de Harvard, “los efectos de las sanciones suelen ser bastante decepcionantes -tanto que muchos académicos han llegado a la conclusión de que ese tipo de medidas suelen imponerse para que los electorados nacionales tengan la impresión de que los gobiernos están ‘haciendo algo’”. Eso, efectivamente, es lo que sucedió con las severas sanciones impuestas por Estados Unidos a Cuba, que finalmente resultaron ineficientes (de hecho, pueden haber incluso demorado las reformas).

Desafortunadamente, entender las sanciones normalmente fue un objetivo menos imperioso que adoptar las sanciones. Pero, dado el impacto polémico de las sanciones, se necesita una nueva estrategia. Después de todo las políticas públicas se deberían guiar por la evidencia, no por la intuición y la emoción. Y la evidencia indica que, para alcanzar el éxito y evitar consecuencias no buscadas, es necesario intentar aplicar sanciones cuidadosamente calibradas en tándem con un compromiso político.

Imponer sanciones puede parecer algo bueno. Pero si en verdad han de hacer bien, debemos mejorar la manera en que se las usa.

* Presidente de la Kofi Annan Foundation, que aborda las amenazas a la paz, el desarrollo y los derechos humanos. ** Decano de la Escuela Lee Kuan Yew de Políticas Públicas en la Universidad Nacional de Singapur.Copyright: Project Syndicate, 2015.