El populismo y el futuro de los bancos centrales

Una profesora de la Escuela de Negocios de Londres mira la economía europea desde los emisores.

La tercera Conferencia Lamfalussy, en el hotel Marriott en Budapest, febrero de 2016, evidenció que los banqueros europeos estaban bajo presión, en cabeza de la Junta Ejecutiva del Banco Central Europeo.
La tercera Conferencia Lamfalussy, en el hotel Marriott en Budapest, febrero de 2016, evidenció que los banqueros europeos estaban bajo presión, en cabeza de la Junta Ejecutiva del Banco Central Europeo. EFE

Durante 2016, la independencia de los bancos centrales estuvo en la mira de los movimientos populistas en los países desarrollados. El populismo toma como una afrenta el hecho de que tecnócratas no electos tengan en sus manos el poder de dictar medidas con consecuencias políticas y distributivas.

En Estados Unidos, a principios de 2016, casi se aprueba (perdió por muy poco margen) un proyecto de ley sobre auditorías a la Reserva Federal, que implicaba someter las decisiones cotidianas de política monetaria a revisión de los congresistas. Y durante la campaña, el presidente electo, Donald Trump, acusó a la presidenta de la Reserva Federal, Janet Yellen, de politizar la toma de decisiones del organismo.

En Europa, el clamor populista contra los burócratas no electos de la Unión Europea y contra la independencia del Banco Central Europeo es cada vez más estentóreo. Y en el Reino Unido, el ministro de Hacienda del “gabinete en las sombras” laborista, John McDonnell, pidió el “control democrático” de los tipos de interés, insinuando que la política monetaria del Banco de Inglaterra ha estado dirigida a favorecer a las instituciones financieras.

A medida que los movimientos populistas avancen, y en algunos casos incluso se integren a los gobiernos, tarde o temprano sus quejas se convertirán en propuestas políticas que pueden cambiar la relación entre los bancos centrales, los ministerios de Hacienda y las legislaturas. Una importante pregunta para 2017 es si este cambio será bueno o, por el contrario, si hay que defender la independencia de los bancos centrales contra el inminente ataque populista.

Las críticas a los bancos centrales han incluido afirmaciones tan diversas como que la flexibilización cuantitativa (FC) y los bajos tipos de interés favorecen a los ricos, que las políticas de crédito especiales favorecen a los bancos, sin ayudar realmente a la economía, y que el énfasis excluyente en la inflación menoscaba la búsqueda de otros objetivos, por ejemplo, mantener el pleno empleo y combatir la desigualdad.

Estos argumentos vienen tanto de la izquierda como de la derecha, y algunos coinciden con inquietudes de economistas conservadores, como John B. Taylor en Estados Unidos y Otmar Issing en la Eurozona, en el sentido de que después de la crisis financiera de 2008, los bancos centrales asumieron un papel excesivo en el manejo de la economía. Políticas extraordinarias como la FC y la extensión de líneas de crédito a largo plazo, junto con un mayor involucramiento de algunos bancos centrales en el sector financiero, corrieron los límites de la autoridad legítima de los funcionarios a cargo de la política monetaria.

Pero mientras los populistas suelen apoyar que se limite la independencia política y operativa de los bancos centrales y se amplíe su mandato, los economistas conservadores quieren lo contrario: mantener la independencia de los bancos centrales y limitar el mandato y el alcance de sus políticas.

El concepto de independencia de los bancos centrales nació en el siglo XIX y tuvo diversa evolución en áreas monetarias. Pero no fue hasta los noventa que esa independencia se vinculó con las metas de inflación. Si bien algunos bancos centrales tienen más flexibilidad que otros para el manejo de la estabilidad de precios, todos se comprometieron con la búsqueda de metas numéricas. Sin ese parámetro de rendición de cuentas (y sin mecanismos de comunicación transparentes), su independencia sería difícil de justificar.

El seguimiento de metas de estabilidad de precio numéricas es hijo de la inflación de los años setenta; pero desde 2008 los bancos centrales vienen luchando contra el problema opuesto: baja inflación, o incluso deflación, en momentos en que los tipos de interés a corto plazo llegaron al límite inferior de cero. Más en general, la crisis financiera puso en duda el marco intelectual y algunos de los principios claves que antes guiaban la buena gestión de los bancos centrales.

Por ejemplo, ya no podemos tratar las fricciones en los mercados de capitales como un mero indicador de segundo orden; tampoco dar por sentado que la hipótesis de mercados eficientes será siempre una aproximación aceptable a la realidad de los mercados o que las cantidades financieras (en particular, el volumen y la estructura de los balances de los bancos centrales) son irrelevantes. La amplia presencia de fallos de mercado permitió a los bancos centrales intervenir en ellos como actores relevantes e influir sobre las primas de riesgo por medio de políticas de balance activas.

Esto provocó un cambio del marco operativo de los bancos centrales. La disponibilidad de más instrumentos, por ejemplo la FC, los llevó de un modelo basado en apuntar a una sola meta con un solo instrumento a otro modelo en el que metas e instrumentos son múltiples. Este cambio fue consecuencia de la crisis financiera, pero es previsible que los bancos centrales seguirán usando sus balances proactivamente incluso en “tiempos normales”, para contrarrestar fricciones financieras o responder a restricciones de liquidez.

Este nuevo modelo operativo podría justificarse como forma de garantizar la estabilidad de precios, pero cuando el mandato de los bancos centrales también los obliga a mantener la estabilidad financiera, corren riesgo la rendición de cuentas y la independencia. Además, en un entorno de excesivo endeudamiento y baja inflación, es posible que los bancos centrales no puedan estabilizar los precios si no actúan en forma coordinada con las autoridades fiscales.

Como aprendimos estos últimos años, mantener una separación estricta entre las autoridades monetarias y las fiscales puede dar lugar a una excesiva delegación de responsabilidades a los bancos centrales. Comenzando 2017, estos dos problemas se destacan: el debilitamiento de la rendición de cuentas de los bancos centrales cuando deben buscar varios objetivos a la vez, y el incentivo (muy visible en la Eurozona) a las autoridades fiscales (que deben responder ante los votantes) a descargar toda la responsabilidad en los bancos centrales.

Si creemos que en la búsqueda de objetivos de política monetaria los bancos centrales deberían estar protegidos de interferencias políticas coyunturales, es necesario implementar reformas que permitan una coordinación democráticamente controlable entre las autoridades monetarias, fiscales y financieras. Esto demandará, probablemente, otorgar a otras partes del Gobierno cierto grado de independencia para la búsqueda de objetivos claros y cuantificables bajo escrutinio público.

Los bancos centrales se han vuelto elementos importantes de la política económica, pero la política fiscal está de vuelta entre nosotros, lo que se debe en parte a la presión populista. El desafío que nos aguarda (que será particularmente difícil de enfrentar en la Eurozona) es asegurar que las políticas tanto monetaria como fiscal sean eficaces y legítimas. Aunque las soluciones que proponen los populistas sean erradas, los problemas que identificaron en los bancos centrales son reales.

 

* Exdirectora de investigaciones en el Banco Central Europeo.Traducción: Esteban Flamini.Copyright: Project Syndicate, 2016.www.project-syndicate.org

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