UNA DE LAS TANTAS ABERRACIONES de las concesiones de infraestructura consiste en que la oferta ganadora no es, salvo por accidente, la más conveniente.
La peor es que casi nunca se construye lo que se licita. Éstos y otros hechos, que están detrás del monumental atraso del país en materia de vías, son analizados por Juan Benavides en un documento de Fedesarrollo a consideración de los candidatos presidenciales (www.Fedesarrollo.org.co).
Ha hecho carrera en el sector público la teoría de que la mejor oferta no puede ganar una licitación (la adjudicación no puede ser para el precio más alto, si se trata de pagos al Estado; o para el más bajo, en caso de que se le pidan aportes del gobierno), dizque porque así se incentivan ofertas irreales, que no se pueden cumplir (el supuesto es que es imposible sancionar o excluir a quien presenta una oferta temeraria).
En lugar de escoger la mejor oferta, las licitaciones se adjudican de acuerdo con dos procedimientos oscuros: (i) la oferta ganadora es la que se sitúa en el medio; pierden las que están por encima y por debajo; (ii) la ganadora es la mejor oferta, sólo después de que se excluyen los valores atípicos, de acuerdo con alguna fórmula arbitraria.
Ambos procedimientos invitan a la colusión. Con un simple acuerdo entre dos o tres proponentes, se puede asegurar el resultado buscado. Si aparece un intruso, un competidor que no hace parte del convenio, se produce una serie de ruidosos procedimientos legales y mediáticos para descalificarlo.
Además de impedir que ganen las mejores ofertas, se ha estimulado el incumplimiento masivo de los pliegos y los contratos. Si se convoca una licitación para construir una obra, con frecuencia, el ganador termina construyendo algo diferente, sin que los perdedores ni nadie puedan protestar. En la práctica, el que gana tiene el derecho de modificar y ampliar las obras y los plazos.
Benavides insiste en que uno de los principales mecanismos para modificar los contratos consiste en que, contra todas las recomendaciones, las obras se adjudican sin estudios o con estudios incompletos. Apenas se terminan los diseños, meses o años después de firmados los contratos, aparecen obras, costos y presupuestos adicionales que nadie había imaginado. Los valores finales pueden ser dos o tres veces más altos que los que se ofrecieron inicialmente.
Algunos funcionarios proclaman que los contratos son organismos vivos, que crecen, se modifican y se reproducen (casi nunca mueren). Lo peor es que muchos se extienden sin ningún procedimiento competitivo.
El principal mecanismo para ampliar las concesiones sin competencia es la declaración de importancia estratégica por parte del Conpes. Benavides muestra cómo por medio de este procedimiento se modificaron todas las concesiones en los últimos tres años. Ya que al parecer los técnicos poco tuvieron que decir, éstas se han convertido en algunas de las decisiones menos honrosas de la historia de Planeación Nacional.
Una de las conclusiones de Benavides es inquietante: “La figura de la concesión en Colombia se ha convertido en una extensión de la obra pública con la que se pueden extraer rentabilidades exorbitantes. Las inversiones se han multiplicado por 1,5, el ingreso esperado que los operadores solicitan se ha multiplicado por 3,4”. Los candidatos presidenciales tienen la palabra.
