Datos Abiertos: ¿Instrumento valioso o quimera tecnológica?

Hace pocas semanas se llevó a cabo a nivel mundial la semana internacional de los Datos Abiertos. Esta celebración es liderada por la Open Knowledge Foundation, la cual registró que en el mundo se llevaron a cabo 289 eventos alrededor de los Datos Abiertos o el Open Data, donde diez de ellos se realizaron en Colombia (se pueden consultar en https://opendataday.org).

En el marco de estos eventos, resulta propicio reflexionar en torno a los Datos Abiertos, con la finalidad de conocer con mayor claridad y profundidad esta figura, revisar si es útil para la ciudadanía y verificar si se trata de un instrumento relevante o no.

Para ello, a continuación se explicará el significado de los Datos Abiertos, cuáles han sido los avances en Colombia en la materia, revisar ejemplos donde los Datos Abiertos sean útiles y, finalmente, exponer algunas recomendaciones para potenciar el uso y aprovechamiento de los Datos Abiertos.

¿Qué son los Datos Abiertos?

En el año 2022 el Ministerio de Educación Nacional realizó una encuesta sobre Datos Abiertos a 177 personas, donde se advirtió que el 40 % de los encuestados no conocía sobre Datos Abiertos y el 54 % no había utilizado los Datos Abiertos del Ministerio. Estos resultados demuestran que casi la mitad de las personas no conoce qué son los Datos Abiertos y más de la mitad no los utilizan.

Por ello, lo primero que se debe comprender es la definición de Datos Abiertos. La Ley 1712 de 2014 define en su artículo sexto los Datos Abiertos de la siguiente manera: “Son todos aquellos datos primarios o sin procesar, que se encuentran en formatos estándar e interoperables que facilitan su acceso y reutilización, los cuales están bajo la custodia de las entidades públicas o privadas que cumplen con funciones públicas y que son puestos a disposición de cualquier ciudadano, de forma libre y sin restricciones, con el fin de que terceros puedan reutilizarlos y crear servicios derivados de los mismos”.

Con base en esta disposición legal, de manera sencilla, el Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones concibe los Datos Abiertos como una práctica que busca que determinados datos del Gobierno Nacional y los gobiernos locales estén disponibles a todas las personas, sin restricciones por derechos de autor, licencias o barreras de acceso.

A nivel internacional, la CEPAL ha indicado que los Datos Abiertos buscan que exista información disponible, de fácil acceso, cuyos datos permitan su reutilización y redistribución en el marco de una participación universal, es decir, donde cualquier persona pueda utilizar los datos sin tener que pagar por ello.

Recopilando lo anterior, los Datos Abiertos se pueden sintetizar en la posibilidad de utilizar la información del Estado de manera libre, eliminando barreras de acceso (salvo aquella información que deba mantenerse como confidencial o bajo reserva). Aunque esto pueda parecer sencillo, contar con una política efectiva de Datos Abiertos demanda importantes esfuerzos técnicos, tecnológicos, administrativos, humanos y financieros, lo cual ha dificultado que los países, en general, tengan estrategias exitosas de Datos Abiertos.

Tendencias preocupantes en materia de Datos Abiertos

• Menos de 1 de cada 5 conjuntos de datos son abiertos en Colombia y esa es una tendencia en Latinoamérica, lo que muestra el lento avance en la materia durante la última década.
• Los líderes mundiales en Datos Abiertos están cayendo en su puntuación; ejemplo de ello son Reino Unido y Estados Unidos, que bajaron más de 11 puntos en la última medición de Barómetro Global de Datos.
• Los gobiernos tratan los datos abiertos como un proyecto secundario.
• Sigue existiendo un bajo nivel de datos públicos digitales.
• Aún en época de pospandemia, muchas entidades del Estado manejan sus datos en formato papel, existiendo una baja digitalización de la información. Así mismo, se sigue haciendo uso de procesos de digitalización solo para consulta, manteniendo el soporte físico.
• Existe un mínimo adelanto en el país en materia de digitalización certificada o con fines probatorios, a pesar de que existe un Protocolo de Digitalización Certificada del Archivo General de la Nación, que ya tiene más de 10 años y está prácticamente en desuso.
• Existe una bajo nivel de interoperabilidad en el país, a pesar de haberse adoptado el modelo de interoperabilidad X-Road de Estonia y de contar con una Plataforma de Interoperabilidad del Estado (PDI).
• Se observa en el país una ausencia de articulación en la materia entre el nivel central y el nivel descentralizado o territorial.
• Se contemplan condiciones o presupuestos mínimos para la generación, recolección, compartición y agregación de datos.
• · Falta de una reglamentación fuerte de apertura de datos por diseño y por defecto, que permita que los datos sean oportunos, actuales, de calidad de accesibles.
• Existe una dispersión y desarticulación del marco jurídico en materia de datos abiertos.
• Se observa una falta de recurso humano que tenga las competencias necesarias para explotar datos, lo cual se complementa con una escasez de programas académicos en programas de TI y explotación de datos.
• No existe una medición objetiva en el país para detectar brechas en materia de datos abiertos.
• Se observa una escasez de herramientas de analítica que permitan optimizar la explotación de los datos.
• Hay una ausencia de cultura de datos, lo cual se ve reflejado en la baja demanda de datos por actores públicos y privados.
• Hay una falta de comprensión de los datos como activo para la generación de valor.

¿Cómo está Colombia en materia de Datos Abiertos y qué debe hacer un ciudadano para acceder a ellos?

Pese a las tendencias preocupantes en Datos Abiertos expuestas anteriormente, debe tenerse en cuenta que Colombia no se encuentra sin avance alguno al respecto. El país ha avanzado en materia de Datos Abiertos a partir de la Ley 1712 de 2014, la cual establece los parámetros de transparencia y acceso a la información pública. Esta Ley fue reglamentada mediante la Resolución 1519 de 2020, donde se definen los estándares para la publicación de Datos Abiertos.

El Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones también publicó en el año 2016 la primera versión de la Guía para el uso y aprovechamiento de Datos Abiertos en Colombia. Esta guía es muy útil para aquellas personas que quieran profundizar en los Datos Abiertos de manera sencilla, dado que explica su concepto, el marco normativo y el ciclo de Datos Abiertos, que tiene cuatro pasos fundamentales: Plan de apertura (¿Qué datos voy a publicar?); Estructurar y publicar (¿Cómo voy a dar a conocer los datos?); Comunicar y promover (¿Cómo dar a conocer los datos publicados?) y por último, monitorear la calidad y el uso (¿Mis datos publicados están siendo útiles?).

Colombia también cuenta con su propio Portal de Datos Abiertos, donde a la fecha se han publicado 8.034 datos por parte de 1.589 entidades, en cumplimiento de las normas anteriormente mencionadas; a partir de estos datos se han obtenido 17.020 visualizaciones e investigaciones. Este portal también cuenta con recursos multimedia y una base de conocimientos para que tanto las entidades públicas como las empresas y los ciudadanos puedan conocer más acerca de la publicación y utilización de los Datos Abiertos de forma gratuita.

A través del Portal de Datos Abiertos, los ciudadanos pueden consultar datos estratégicos de entidades públicas del orden nacional, departamental y local, así como información específica de entidades o sectores que sean de interés. Por ejemplo, a través de este portal se pueden hacer búsquedas sobre procesos de contratación a través de bases de datos que consolidan SECOP I y SECOP II, informes de subsidios asignados, ejecución presupuestal por entidad y por sector e investigaciones realizadas por entidades y universidades públicas.

Con base en esta situación, Colombia ha sido evaluado internacionalmente respecto de sus políticas de Datos Abiertos. Un informe de la OCDE sitúa a Colombia en el puesto trece, en un ránking de cuarenta países. Este ránking se realizó con base en tres criterios: disponibilidad del dato, accesibilidad del dato y reutilización del dato, donde Colombia se destaca en el apartado de accesibilidad.

Otro informe, publicado por el Barómetro Global de Datos, coloca a Colombia con una puntuación total de 53,8 sobre 100 en materia de Datos Abiertos, teniendo como principal debilidad la reglamentación existente para la recopilación y publicación de datos. Se destaca que si bien el puntaje obtenido por Colombia parece bajo, lo cierto es que nuestro país se ubica en la tercera posición respecto de los demás países de América Latina y el Caribe, superado solamente por Brasil y Uruguay. Cuantitativamente, en este reporte Colombia no aparece muy lejos de otros países líderes en la materia, como lo son Estonia (67,4), Francia (66,2), Reino Unido (64,5) y Estados Unidos (68).

Estos informes y estadísticas permiten concluir que Colombia, aunque no destaca en Datos Abiertos, tiene unos resultados aceptables a nivel internacional; sin embargo, ello contrasta con las cifras de desconocimiento y falta de uso de Datos Abiertos.

¿Para qué sirven los Datos Abiertos?

En este punto del escrito tal vez los lectores se harán preguntas como ¿Para qué me sirven a mí los Datos Abiertos? ¿Por qué se le da tanta importancia a los Datos Abiertos? ¿Cómo consultar los Datos Abiertos? ¿Por qué Colombia tiene resultados aceptables en materia de Datos Abiertos y aun así sus índices de corrupción son excesivamente altos?

Es normal que se realicen este tipo de preguntas, dado que más allá de los índices del Barómetro y de la OCDE, lo cierto es que en Colombia se deben efectuar esfuerzos para potenciar y masificar el uso de los Datos Abiertos. Para ello, lo primero es que los ciudadanos comprendan que los Datos Abiertos pueden ser útiles para su trabajo, empresa, investigación académica o incluso en su vida cotidiana.

Piénsese, por ejemplo, que en los procesos de contratación las entidades públicas realizan estudios del sector y estudios de mercado, los cuales brindan información completa no solamente de un sector económico, sino de un producto específico. Así, una microempresa o emprendedor que se enfoca, por ejemplo, en productos de papelería, podrá conocer a través de estos estudios cuáles son los precios de referencia del mercado, quienes son los principales proveedores y distribuidores, cuáles son las especificaciones que requiere el Estado frente a estos productos, entre otras cuestiones que seguramente complementarán muy bien el análisis comercial y económico no solamente de emprendedores y pequeñas empresas, sino de cualquier sector empresarial.

En otro caso, si usted es estudiante o investigador, los Datos Abiertos le serán de utilidad para identificar el comportamiento administrativo, presupuestal, organizacional y de planeación de una entidad o sector específico. También debe tenerse en cuenta que las entidades contratan consultorías y asesorías especializadas de expertos para múltiples temas y ello es de utilidad para los investigadores. Por ejemplo, si una entidad contrata una consultoría para efectuar sus procesos de modernización, un investigador (o también una empresa) podrá conocer los resultados de esa consultoría y utilizarlos como insumo para sus propios proyectos.

Desde el ámbito de las entidades públicas, los Datos Abiertos son fundamentales para el diseño de políticas a corto, mediano y largo plazo. A través de los Datos Abiertos se podrá observar, por ejemplo, las estrategias que han efectuado los municipios para combatir la delincuencia y analizar si las mismas han sido efectivas o no, en aras de poder replicarlas total o parcialmente.

Un último ejemplo de la utilidad de los Datos Abiertos se da respecto de los actores políticos, activistas y veedores ciudadanos. Los Datos Abiertos deben permitir no solamente conocer la contratación de determinada entidad o sector, sino también los porcentajes de ejecución, desviaciones de cronograma, incumplimientos y desarrollo de políticas de ejecución presupuestal a nivel macro y también de forma detallada. Toda esta información sin duda constituye un insumo muy importante para realizar control político y ciudadano respecto de la forma en la cual se están invirtiendo los recursos de todos los colombianos.

Los ejemplos expuestos se basan en iniciativas reales diseñadas alrededor del mundo. Así, desde el 2017 Canadá inició un piloto de “Abierto por defecto”. Este proyecto permitió que las entidades gubernamentales publicaran sus investigaciones científicas y culturales, posibilitando que estuvieran disponibles para todos los ciudadanos.

A nivel global se creó Open Ownership es una organización que busca brindar transparencia a nivel empresarial, publicando información acerca de la titularidad real de los accionistas de las empresas alrededor del mundo, lo cual permite combatir la corrupción y prácticas no éticas de manera más eficiente.

De manera similar pero en una plataforma enfocada a contratación, se creó Open Contracting Partnership, iniciativa que busca promover la contratación abierta en todo el mundo. A través de esta plataforma se publica información de distintos contratos, buscando fomentar las denuncias ciudadanas, reducir costos de contratación y garantizar que la ciudadanía acceda a bienes y servicios de buena calidad.

Estos casos sirven para exponer que los Datos Abiertos no son solamente un planteamiento hipotético o meramente académico o institucional, sino que pueden reflejarse en acciones reales y palpables, que beneficien a la ciudadanía, entidades y empresas en distintos sectores.

¿Qué hacer para que los Datos Abiertos no sean una quimera tecnológica?

Como ya se observó, los Datos Abiertos tienen aplicaciones reales, pero todavía no se ha masificado su uso ni se ha explotado todo su potencial en Colombia, por lo cual, son legítimas las dudas y reservas que se puedan tener en cuanto a la utilidad de los Datos Abiertos.

Así, para evitar que los Datos Abiertos se queden en el papel, estadísticas e informes y, en cambio, tengan una utilidad práctica para toda la ciudadanía y el sector empresarial, se proponen las siguientes recomendaciones para que sean estudiadas tanto por los ciudadanos como por el sector público:

• Conocer los Datos Abiertos: El primer paso para que una iniciativa de este tipo tenga éxito es su conocimiento. Los ciudadanos deben empezar a capacitarse a través de Datos Abiertos, utilizando las herramientas gratuitas que el Gobierno tiene para ello, además de otras que han sido diseñadas por organismos internacionales especializados y que también son gratuitas. Así mismo, estas capacitaciones también deben impartirse para los funcionarios de las entidades públicas, para que ellos conozcan la temática y puedan impulsar proyectos de Datos Abiertos.
• Proactividad: Los Datos Abiertos no deben compartirse solamente para cumplir una directriz del Gobierno. Su publicación debe efectuarse con base en iniciativas que tengan un fin y un propósito, siendo conscientes de la importancia de los Datos Abiertos.
• Datos completos: La información publicada debe ser compartida de forma completa y veraz, pues de lo contrario no tendrá valor. En el Portal de Datos Abiertos de Colombia se encuentra información cuyos documentos están cortados o las gráficas están incompletas o ilegibles, lo cual impide que la información pueda usarse.
• Datos actualizados: Según un informe de Data Never Sleeps, cada día se crean en internet 2,5 billones de bytes de datos nuevos. Esta generación de información, aunada a conceptos como la obsolescencia tecnológica, hacen que la información deba ser actualizada periódicamente. En el Portal de Datos Abiertos de Colombia se encuentra que muchos reportes e informes tienen como fecha más actual los años 2016 o 2017, lo cual impide que la ciudadanía conozca datos actualizados.
• Datos claros: Según los lineamientos de Datos Abiertos, la información debe compartirse bajo determinados estándares, en aras de facilitar su interoperabilidad y procesamiento en distintas bases de datos. Sin embargo, debe tenerse en cuenta que ciertos estándares, si bien son útiles a nivel informático, no son amigables para el ciudadano. Esto hace que muchas personas consulten Datos Abiertos, pero no los entiendan debido a la forma en que se presenta la información, por lo que se deben buscar alternativas para una exposición más amigable de los datos compartidos.
• Beneficios palpables: Una buena manera de masificar una iniciativa es mostrar resultados reales. En este sentido, se deben incentivar proyectos basados en Datos Abiertos que sean de utilidad para la ciudadanía y para distintos nichos o sectores específicos.
• Información fácil de encontrar: A mayor cantidad de datos es más fácil perderse en los mismos, a tal punto que la búsqueda puede ser similar a encontrar una aguja en un pajar. Por ello, el Portal de Datos Abiertos y los proyectos relacionados deben seguir trabajando en buscadores que permitan encontrar la información de manera precisa.

A partir de lo expuesto y a modo de conclusión, se encuentra que los Datos Abiertos pueden generar valor y ser de gran utlidad para la toma de decisiones tanto en el sector público como privado. Ahora bien, para que no se conviertan en una quimera tecnológica o en otra iniciativa meramente normativa y formal (como sucede con muchas iniciativas de modernización en Colombia), es necesario implementar las recomendaciones indicadas anteriormente, así como otras que son señaladas por la OCDE y organizaciones expertas a nivel internacional.

Si los Datos Abiertos se implementan de manera adecuada, serán un importante motor de productividad, transparencia y desarrollo, para ello deben analizarse con detenimiento las tendencias negativas en el país en materia de datos, a fin de lograr revertir dichas tendencias con determinación, para que el país logre algún día, ser referente en materia de Datos Abiertos.