La indefinición de las políticas públicas

En Colombia no existe una definición normativa de lo que es una política pública. Hay una vaga referencia en el artículo 208 constitucional sobre la competencia de los ministros para formularlas bajo la dirección del presidente de la República, y nada más que eso. Ni siquiera es claro que sea también una responsabilidad de gobernadores y alcaldes, aunque una interpretación adecuada de la Constitución y de las competencias de los entes territoriales lleva a pensar que sí.

Esa ambigüedad normativa —y teórica, hay que decirlo— está reforzada por la prevalencia que tiene en Colombia el Plan de Desarrollo, la hoja de ruta en la que se enmarca el plan de gobierno cada cuatro años. El artículo 339 constitucional señala que en el plan deben estar las orientaciones estratégicas de política y eso de alguna forma lo hemos asimilado como un mandato para hacer políticas públicas.

Esta ambigüedad ha llegado también a la Corte Constitucional, tribunal que cuando ordena crear políticas públicas tampoco sabe muy bien el alcance de sus decisiones y en las órdenes bordea la frontera del activismo judicial, más allá de sus competencias. Por ejemplo, cuando ordena directamente instrumentos de política, decisión que corresponde al Gobierno. Un ejemplo claro de esto es cuando la Corte en las sentencias sobre crisis carcelaria ordena construir más cárceles como si esa fuera la única forma de enfrentar el hacinamiento.

El Plan de Desarrollo es una herramienta de planeación del Gobierno muy restrictiva. Es de corto plazo; está construida desde la lógica sectorial, que lleva a una fragmentación de la acción gubernamental por la falta de articulación entre sectores, y tiene una baja densidad de participación ciudadana, pues los consejos de planeación no son esa instancia que haga pensar que en Colombia existe planeación participativa. Los planes de desarrollo son en el fondo matrices de gasto de la inversión pública que no logran transformar los problemas sociales, porque la continuidad de los programas de gobierno a gobierno siempre está en riesgo en la medida en que depende más del ciclo político que de la conveniencia técnica. Pocos programas han tenido continuidad en Colombia para hablar de cierto grado de institucionalidad: Familias en Acción y la Estrategia de Prevención de Embarazo Adolescente, por solo nombrar algunos.

Cuesta formular y consolidar políticas públicas en Colombia. Más allá de los documentos institucionales que así se autodenominan, podría decirse que no hay políticas públicas sino programas o proyectos que a partir de determinado éxito y cierto consenso tecnocrático se extienden en el tiempo, como Familias en Acción, que en realidad es más un instrumento de política —una transferencia monetaria condicionada—. Esta ambigüedad sobre qué significa y cómo hacer políticas públicas es muy problemática porque los problemas siguen creciendo y el dispositivo de los planes de desarrollo no alcanza.

Por varias vías se está tratando de enfrentar esto. Planeación Nacional está transformando programas estratégicos de los planes de desarrollo en documentos Conpes; es una vía interesante que es necesario seguir explorando, sumarle más participación y mecanismos de mayor fuerza vinculante para su continuidad. Los entes territoriales están tomando un camino preocupante: preparan documentos genéricos contratados a precios exorbitantes a consultorías fantasmas —un trabajo para la Contraloría— y su posterior adopción se hace mediante acuerdos en lo municipal u ordenanzas en lo departamental, sin recursos, sin plan de acción, sin sistema de indicadores, ni de línea base, ni de resultado e impacto; básicamente, una declaración de intenciones. Otra vía es la de hacer largos y aburridos documentos de diagnóstico que llaman políticas públicas, colgados en las páginas web de los ministerios o de las secretarías, sin ninguna aplicación práctica ni mecanismos de seguimiento sobre su materialización. Finalmente está la de Bogotá, procedimentalización excesiva de la formulación de la política y facultades de aprobación al Conpes distrital, afectando la autonomía de las secretarías y las competencias del Concejo Distrital.

Lo dijo Currie en su momento: “Sería deseable, hasta donde sea posible y legal, reemplazar las palabras planes y planeación por políticas y estrategias”. No hemos dado ese paso.

@cuervoji