Descentralización, autonomía y reordenamiento territorial

Soy favorable a la descentralización. Un país tan complejo y diverso geográfica y culturalmente como Colombia necesita robustecer su autonomía territorial. Además, el fortalecimiento de la autonomía local tiene otras virtudes: es clave para superar las desigualdades regionales, que son terribles, y podría permitir que enfrentemos mejor los graves problemas de seguridad en los territorios.

A pesar de esta posición favorable a la descentralización, soy escéptico, incluso crítico, sobre las bondades de la reforma constitucional del año pasado (Acto Legislativo 03/24) que ordenó aumentar progresivamente, en un período de 12 años, la transferencia de recursos a las entidades territoriales del 20 % de los ingresos corrientes del Estado, que es lo que reciben actualmente, a un 39,5 %. Es válido preguntarse: ¿cómo puedo ser crítico de una reforma que busca aumentar los recursos y competencias de las entidades territoriales si soy favorable a una mayor descentralización?

La razón de esta aparente contradicción es que considero, como lo argumenté en columnas previas, que esta reforma está mal encaminada porque parte del siguiente supuesto: que para robustecer la descentralización es suficiente con aumentar las competencias y los recursos de las actuales entidades territoriales. Este supuesto es, sin embargo, equivocado, pues presume que el ordenamiento territorial colombiano en esencia está bien, esto es, que es acertada nuestra división política entre nación, departamentos y municipios y con sus actuales fronteras. Este supuesto es errado pues nuestro ordenamiento territorial es desastroso, al menos por tres razones.

Primero, porque nuestra división territorial, especialmente entre departamentos, es arbitraria ya que ha respondido a intereses políticos coyunturales, por lo cual no responde a nuestra diversidad regional. Un ejemplo dramático de esa disfunción territorial, que he mencionado en columnas previas, es el Magdalena medio: una región con identidad propia pero descuartizada entre ocho departamentos, cuyas capitales están en las cordilleras. ¿Cómo gobernar democráticamente esos territorios?

Segundo, porque la figura del departamento, como entidad intermedia entre la nación y los municipios, es disfuncional: la Constitución establece competencias semejantes para todos ellos, cuando en realidad son muy distintos. Es obvio que las capacidades de departamentos como Antioquia o Valle son muy superiores a las de Vaupés o Vichada, pero su régimen es esencialmente igual.

Finalmente, porque probablemente tenemos demasiados departamentos, la mayoría poco funcionales: son 32 departamentos, mientras que Canadá (un país inmenso, con una población de 40 millones) está dividido en sólo trece entidades intermedias: diez provincias y tres territorios.

Si queremos que la descentralización sea funcional y permita la consolidación de la paz, la seguridad y la democracia, requerimos un reordenamiento territorial profundo, que nos lleve a una Colombia regional unitaria, semejante a la propuesta por Orlando Fals Borda, quien fue visionario en este tema: una especie de regionalismo asimétrico, semejante al español, con unas diez o doce regiones, todas robustas pero no obligatoriamente con un régimen igual: sus competencias podrían ser diferentes, según sus capacidades e identidades históricas.

La reforma constitucional al sistema de transferencias sólo entrará en vigor cuando se apruebe la ley que defina en concreto el reparto de competencias entre la nación y las entidades territoriales. En vez de acelerarnos en aprobar esta ley y que entre a regir la reforma constitucional, ¿no sería mejor tomar las cosas con más calma para intentar trabajar simultáneamente la descentralización y el reordenamiento territorial, como lo propuso Fals en su artículo de 1999 sobre “Guía práctica para el ordenamiento territorial en Colombia”? Mi respuesta es sí; de lo contrario, la cosa podría salir muy mal.

* Investigador de Dejusticia y profesor Universidad Nacional.