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La Constitución de 1991 cambió la tradición de las Cartas de batalla que caracterizaron la historia de Colombia. La Constitución de 1863 se impuso tras el triunfo de los liberales en guerras civiles anteriores. La Constitución de 1886 se impuso después de la derrota del Partido Liberal en la guerra civil de 1885 y se mantuvo durante 100 años gracias a las reformas acordadas en 1910, que limaron sus aristas más autoritarias y represivas. La Carta de 1991 fue fruto de grandes consensos de las fuerzas políticas representadas proporcionalmente en la Asamblea Constituyente que la redactó.
La Asamblea quedó conformada por tres fuerzas políticas básicas, con un poder relativo similar. El M-19 congregó a un núcleo de personalidades democráticas, el Partido Liberal lanzó a sus mejores políticos, igual que el Partido Conservador. La Constitución resultante fue progresista y equilibrada. Su primer artículo definió cómo debería ser el país: “Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de república unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista”.
Sabiendo que las fuerzas minoritarias y elitistas que siempre han dominado en el Congreso contrarrestarían los objetivos constitucionales, la Asamblea intentó legislar sobre temas como el ordenamiento territorial —estableciendo la participación de departamentos y municipios en el presupuesto—, el régimen de regalías, el gasto social y el reglamento del Banco de la República. Según Jorge Armando Rodríguez, “la desconfianza hacia el Congreso y su disposición a desarrollar la Carta Política en la dirección esperada por los constituyentes fue un motivante primordial de ese proceder”.
El modelo de economía social de mercado fue legislado a favor del sector privado: el sistema financiero, los oligopolios industriales y los gremios agropecuarios. El ponente de la Ley 100 de 1973 fue Álvaro Uribe Vélez, quien cedió a las EPS el negocio de la medicina para la clase media solvente y le dejó al Estado la salud del 60 % de la población. Esa misma ley le regaló el ahorro pensional al sector financiero (que hoy llega a $310 billones, casi un tercio de la riqueza nacional), el cual fijó altas comisiones a las pensiones obligatorias (el 1 %, el triple de lo usual en la intermediación financiera pasiva) y excesivas a las voluntarias (hasta el 4 %). Esa jugadita habilitó a dos grupos financieros para que incursionaran en otros sectores de la economía, como la construcción de infraestructura en el caso del grupo de Sarmiento Angulo. Además, colgó a las nóminas parte de los pagos de la seguridad social, lo que aumentó la informalidad y el desempleo en forma estructural. Aún más, las obras públicas se financiaron con peajes y no con el raquítico presupuesto de la nación, lo que encareció el transporte y empobrece a toda la sociedad.
El banco central fue bien pensado, obtuvo autonomía del Poder Ejecutivo, aunque no tanta porque su junta directiva es presidida por el ministro de Hacienda. Sólo le puede prestar al Gobierno por decisión unánime de la junta, lo que no ha hecho hasta ahora, obligando así a la disciplina fiscal. Sus mejores resultados han sido reducir la inflación y, con ella, bajar las tasas de interés.
Gracias a la Constitución de 1991, el gasto público aumentó, del 10 % del PIB en 1990 al 14 % de hoy. Aunque debería superar el 20 % para cumplir sus mandatos.
