La descentralización centralista

Hace 122 años fue derrotado el federalismo liberal por el autoritarismo conservador que erigió un tortuoso y débil Estado centralista. Los poderosos estados soberanos que recaudaban impuestos y asignaban el gasto según sus necesidades fueron atomizados y desplazados por los enclenques departamentos y la vida municipal se debilitó. Los entes territoriales se tornaron en pordioseros del centro político, que debió otorgar situados fiscales. La Constitución de 1991 estableció un sistema general de participaciones y de regalías que entregó más recursos a los entes territoriales, pero etiquetados para que no pudieran decidir su destino.

Lo que verdaderamente cambió la estructura y dinámica de la descentralización fue la elección de alcaldes a partir de 1986, que animó la vida municipal y otorgó autonomía y algunos recursos fiscales a los municipios más ricos, mientras que los gobernadores disponían de unos recursos raquíticos. Por debajo de la política reina el clientelismo, que asigna los recursos a la corrupción o los dilapida por la incompetencia y desgreño de las burocracias volátiles que alimenta. Ha sido lamentable la asignación de las regalías, en especial las que debían financiar proyectos de ciencia y tecnología, que se entregaron a dedo y sin criterio técnico alguno, con poco provecho para las universidades.

Hoy los municipios reciben tres veces más recursos que los departamentos y financian con recursos propios el 38 % de sus gastos. Los más robustos aportan el 55 % de sus gastos, mientras los más débiles (no certificados) sólo el 11 %. Los departamentos continúan siendo entes atrofiados, despojados de funciones, neutralizado su papel como nivel intermedio indispensable para avanzar proyectos que unan municipios y territorios, desde vías terciarias y otras infraestructuras hasta educación y salud.

¿Qué proponen los candidatos al respecto? Iván Duque solo menciona el problema una vez en su extenso catálogo de propuestas; sin embargo, sus ideas de congelar el impuesto predial por tres años, oponerse al nuevo catastro y devolver impuestos a los ricos implica un violento constreñimiento de los recursos disponibles para la descentralización. Vargas Lleras tiene una propuesta técnicamente muy buena, pues aumenta recursos y otorga mayor autonomía a los entes territoriales, pero el comportamiento de su partido es el epítome del clientelismo corruptor. Fajardo, por su parte, que ha padecido el problema como gobernador, le pega bien al debilitar el clientelismo e incentivar la meritocracia, otorgando más recursos a los entes con enfoque territorial y apoyando desde el centro el nuevo catastro. Petro dice que hará una reforma integral y progresiva al impuesto predial y que garantizará una mayor autonomía de los entes territoriales, pero no ha pensado en los mecanismos que implementará para lograrlo.

Un estudio de Fedesarrollo encargado a Antonio Hernández Gamarra y Luis Barreto Nieto encuentra que la descentralización se ha hecho de arriba hacia abajo, atropellando sin consultar a los beneficiados, por lo cual ha favorecido poco a los municipios más pobres. Esto se refleja en sus bajos rendimientos educativos; el poco acceso al agua y la salud determina a su vez altos índices de morbilidad. Se hace necesario aumentar los recursos fiscales y las transferencias a los municipios, unificar su bolsa de recursos, pero también asegurar que sus administraciones sean pulcras y competentes.