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Por: Edwin Novoa y Laura Montaño - ONG Ambiente y Sociedad
Este 2020 comenzó con debates y preguntas sobre uno de los derechos fundamentales que tienen los pueblos indígenas y demás grupos étnicos en Colombia: la consulta previa. Preguntas como cuáles son los problemas que enfrenta actualmente la consulta previa y las soluciones que se han encontrado en el mundo para solucionar esos problemas, o cómo funcionan los protocolos para un proceso de consulta previa. Ninguna es, necesariamente, novedosa, ni abarca de raíz las dificultades de estas poblaciones en el momento de adelantar una consulta previa, de manera que es importante seguir cuestionándose.
¿Qué esperan de la consulta previa los sectores que la ven como un obstáculo?
A comienzos del año, se conoció un nuevo proyecto de ley para regular la consulta previa en Colombia. Como en muchas ocasiones anteriores, su idea es crear, o encontrar, una fórmula que les facilite a las empresas y al Estado llegar a un territorio con la certeza, como se suele oír, de que, al proceder, no se va a tener, después, “ningún inconveniente con el proyecto”. La buscada certeza se basa en un supuesto repetido: existe una receta con la que se puede adelantar una consulta previa “exitosa”. Pero, de entrada, ella implica desconocer la autonomía de las numerosas comunidades indígenas y afrodescendientes que existen en Colombia. Olvidar que somos un país pluricultural para entendernos dentro de un único modelo, siempre nos va a quedar corto.Esa visión de la consulta previa –y, en general, la participación ciudadana–como un obstáculo para los proyectos de desarrollo, de lo que se deduce que debe eliminarse, se plasma en el proyecto de ley de consulta previa que esperaba presentarse en esta legislatura, gestión aplazada por la coyuntura del Covid-19.
Los autores del proyecto son del partido Cambio Radical y proponen que la consulta previa sea un trámite limitado a seis meses, lo que elimina la posibilidad de diálogo intercultural, disminuye los tiempos del proceso de consulta y fuerza al entendimiento entre las partes en período fijo y no en los tiempos que cada comunidad requiere según su cosmovisión.
La consulta previa es básicamente un diálogo entre formas de ver el mundo que son distintas y hasta opuestas: por un lado, la del pensamiento occidental que aboga por un desarrollo en el que se utilizan los recursos naturales para generar ganancias, capital, y la de las culturas originarias, o más cercanas a raíces ancestrales, que son formas que priorizan armonía entre sociedad y ambiente. Es una tarea compleja buscar que coincidan esas visiones, de manera que puede tomar años, incluso décadas; en buena parte, depende cuán asimilado está en una u otra el pensamiento occidental. Limitar el proceso a 6 meses es imposibilitar ese intercambio cultural y parece pretender que se convierta en una mera presentación de información.
La propuesta normativa habla de que, aunque no se haya llegado a acuerdos, se haga la protocolización, es decir, la fase final donde estos se plasman; o sin haber ocurrido un mínimo de reuniones. Si, además, se citó a la comunidad, pero, por alguna razón, ella no pudo asistir, se puede dar por finalizada la consulta previa y la obra, proyecto o actividad puede continuar. Esto supone que las empresas no tendrán que esforzarse en llegar a acuerdos, sino, simplemente, esperar a que pasen los 6 meses, dar por terminada la fase de consulta previa del proyecto y continuar.
La estocada contundente al derecho a la consulta previa es, quizás, la lista taxativa que el proyecto de ley establece de actividades que no necesitan consulta. Por ejemplo, todo lo relacionado con el ordenamiento territorial. Pero, la Corte Constitucional ya definió que esto sí la requiere (sentencia T-499 de 2018). Igual sucede con otros elementos de esa lista. Además, el Convenio 169 de la OIT no parte de hacer listas de actividades, sino de indicar que se requiere consulta previa en cualquier actividad de desarrollo que genere impactos en los territorios étnicos.
Consulta previa en tiempos de la covid-19
El mundo está centrado en qué hacer para salir de esta crisis sanitaria causada por la covid-19 y, una de las afectadas de manera importante por el distanciamiento social es la consulta previa, herramienta que, por definición, obliga a las personas a estar cerca unas de otras, a conocer y entender la vida y la visión de los demás. En este escenario, los territorios indígenas se están cerrando para evitar el peligro de contagio, contexto en el cual se han planteado ajustes al proceso de consulta. Mediante la circular externa CIR2020-29-DMI-1000 del pasado 27 de marzo (derogada el 22 de abril), el Ministerio del Interior prescribió que se deben suspender las acciones y actuaciones presenciales de los procesos de consultas previas mientras dure el aislamiento preventivo obligatorio. Asimismo, recomendó, promovió y permitió el uso de herramientas tecnológicas y de canales virtuales para adelantar las consultas previas. Y dictó que, una vez se levante la medida de aislamiento preventivo obligatorio, se reanudarán con normalidad las actividades en campo concertadas en consultas previas.Un día antes, el mismo ministerio estableció, mediante el oficio OFI2020-8470-DCN-2300, que, en relación con el proyecto de ley que regula el Sistema General de Regalías, las consultas para el proyecto de Ley que regula el Sistema General de Regalías se deben adelantar de manera virtual mediante plataformas tecnológicas, pero sin necesidad de tener en cuenta lo siguiente: prever requisitos para que se considere válida la consulta, tampoco, criterios mínimos que determinen cuando es válida la participación, cómo se haría en un país donde no hay conectividad en casi un 50 % del territorio nacional y cómo se garantizaría la efectiva participación de las comunidades. Lo que buscan las directrices es garantizar el acceso de los funcionarios del Ministerio del Interior a las herramientas virtuales disponibles.
Esta medida, considerada vanguardista, parece acompañar la carta que envió el sector empresarial al presidente el 3 de abril de 2020 en la que le recomendaron aplicar varias medidas económicas y políticas para no detener el desarrollo del país en tiempos de pandemia. Una de ellas subrayaba “aprobar procedimientos abreviados para temas que hoy frenan el desarrollo, como los trámites de regalías, de consulta previa y licencias ambientales, en los que, sin vulnerar el ordenamiento jurídico, se simplifique su aplicación, para aumentar y acelerar la productividad en los sectores estratégicos de desarrollo económico del país”.
Las limitaciones a los derechos fundamentales
¿Cuáles son las finalidades e implicaciones en materia de derechos fundamentales de las comunidades, de las medidas del Ministerio del Interior? En principio, es claro que unas y otros atentan de manera directa contra esos derechos, como lo expresaron muchas organizaciones sociales. La consulta previa no es un trámite, como erróneamente lo considera el Ministerio mencionado en sus comunicados, ni detiene el desarrollo productivo del país, como lo percibe el sector empresarial. La consulta previa es esencial para el ejercicio de su autonomía y su autogobierno y con ella se busca construir, a partir de múltiples conocimientos culturales y de un diálogo real entre las partes, políticas y proyectos sostenibles. Se sigue olvidando, casi 30 años después de consagrada la Constitución Política, que Colombia es un país pluricultural.También crece la sensación de que el gobierno y el Estado desconocen la realidad de las personas que viven en lugares periféricos del país cuando se leen las propuestas y normas lanzadas en el contexto de la covid-19 en materia social, en especial, políticas como la virtualización de la consulta previa. El Ministerio del Interior pretendía “presentarse” de manera virtual, siendo que apenas si lo ha hecho de manera real. Pretendía que las comunidades estuvieran capacitadas y preparadas para realizar conversaciones y encuentros de discusión de proyectos, cuando la realidad es que ni siquiera los servicios básicos del Estado han llegado a sus territorios; mucho menos, redes virtuales de alta capacidad que garanticen la participación. La ministra derogó la medida el día 22 de abril, cuando tuvo que reconocer que era claramente inviable.
De otra parte, según el Ministerio, informar a una comunidad sobre un proyecto y presentar algunos compromisos de reparación son requisitos suficientes para hacer una consulta previa. Si entendemos la consulta como un mero trámite informativo, así como lo plantea el Ministerio, serían suficientes una nota de voz, un PDF o una presentación de Power Point. Pero, no estamos hablando de un trámite sino de un derecho, de manera que sus políticas son un retroceso en este sentido y abiertamente inconstitucionales.
Pensemos de otra manera los procesos de consulta previa en tiempos de cuarentena. Propongamos medidas que, además de garantizar la participación en condiciones de igualdad de las comunidades, es decir, una participación real, garanticen la protección de salud pública de quienes pertenecen a esas comunidades. Es momento de traducir la innovación y el empuje gubernamental en pasos que garanticen el ejercicio de los derechos, en lugar de que el estado de emergencia conduzca a conculcar ese ejercicio.
Por último, sorprende que hasta ahora no se hayan publicado las Circulares Externas del Ministerio del Interior. Esto habla de la violación al derecho que tenemos al acceso a la información, pues, la normatividad de este Ministerio se remonta a noviembre de 2019 (como se puede ver en la imagen, no existe norma alguna de 2020 que se pueda consultar). ¿Cómo confiar, según este antecedente, en su rigurosidad en lo concerniente a la consulta previa virtual? ¿En que las propias redes del Ministerio se encontrarán al día, garantizando nuestro derecho de acceso a la información? ¿En las medidas que se están tomando durante el Estado de Emergencia?
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