Análisis: Y de la administración pública, ¿quién se preocupa?

Desde la Constitución del 91 no ha habido una gran reforma a la administración pública.

Foto: Getty Images/iStockphoto - Feodora Chiosea

Ilustra el profesor André Roth, en un libro que próximamente publicaremos como una coedición entre la Universidad de los Andes y EAFIT, que en Colombia no han existido políticas públicas de gestión pública. Si bien hubo importantes avances en el gobierno Santos, especialmente con el Modelo Integrado de Planeación y Gestión (MIPG), históricamente el Estado colombiano no se ha enfocado en diseñar políticas de gestión pública ni en formular, basado en evidencia y datos, el tipo de funcionarios que busca, el aparato óptimo requerido para su funcionamiento, su tamaño ideal en número de organizaciones o presupuesto, o sus capacidades requeridas. Hasta hace unas décadas ni la academia lo hacía por el Estado. En esta oportunidad precisamente quisiera hablar de los temas candentes de administración pública para el gobierno entrante que usualmente quedan opacados entre grandes dilemas fiscales o retos sectoriales que suelen concentrar la atención de los gobiernos y la sociedad (salud, educación, seguridad, empleo etc.), pero que ninguno se puede resolver sin un aparato administrativo público capaz y efectivo.

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Ese olvido de la importancia de lo administrativo no es sorprendente. En diferentes investigaciones y revisiones sobre la trayectoria de las reformas al sector público en Colombia, con mi colega Santiago Leyva de EAFIT, hemos encontrado que la gran ausente de las reformas administrativas en Colombia es, precisamente, la administración pública. Por el prominente rol que miradas económicas y legales juegan en los procesos de reforma, suelen anteponerse objetivos fiscales, legales o de gobernabilidad a la necesidad de contar con una administración pública bien dotada, profesional y con los recursos necesarios.

En este contexto quiero listar cinco temas que serán claves para el nuevo gobierno de Gustavo Petro en materia de administración pública y funcionamiento del Estado:

1. Es urgente repensar y actualizar la estructura y funcionamiento del sector función pública para dinamizar nuestro Estado. Se requiere una reforma que le dé una mirada sistémica a este sector, compuesto principalmente por el Departamento Administrativo de la Función Pública (DAFP) y la Escuela Superior de Administración Pública (ESAP) y con un rol clave de la Comisión Nacional del Servicio Civil (CNSC). El sector no se ha actualizado luego de lo definido por la Constitución de 1991 y requiere cambios que permitan, por un lado, facilitar el rol del DAFP como el gran formulador de políticas de administración y empleo público, y, por el otro, reorganizar, descentralizar y desconcentrar las funciones de la CNSC. El DAFP debe acelerar su paso a ente técnico formulador de política, puede escalarse a un nivel ministerial y tener cabida dentro del consejo de ministros. Su participación allí es vital para que las decisiones de política siempre lleven la prueba de realidad frente a las capacidades administrativas, la estructura y recursos necesarios desde una mirada de gestión que el DAFP puede aportar al gabinete. Y los nombramientos de directivos del DAFP deben ser ante todo técnicos, y no políticos, por su rol central en los procesos administrativos nacionales.

2. En esa línea es fundamental repensar el arreglo institucional de la CNSC que es insuficiente y desactualizado para las necesidades actuales. Si bien la Constitución del 91 sentó las bases de jure para la carrera administrativa, en la práctica el clientelismo se ha adaptado y desplazado de los cargos de planta a la creciente contratación por prestación de servicios. Diferentes propuestas han hablado de diseñar una nueva CNSC que se concentre en funciones de comisión de regulación y de grandes lineamientos de política (en coordinación con el DAFP) para que, por otro lado, los procesos de reclutamiento y selección se descentralicen y desconcentren de forma que se dinamice el empleo público y se permita a las entidades públicas mayor participación directa en sus procesos de selección. Los cuellos de botella actuales, por un arreglo institucional y organizacional insuficiente (tres comisionados y cerca de 100 funcionarios de planta para más de 6.500 entidades públicas), solo benefician el patronazgo político y el clientelismo, que se nutre de los lentos avances en la carrera administrativa y afecta la calidad de la gestión pública. Se necesita más desconcentración y descentralización.

3. La ESAP necesita despolitizarse y fortalecer su rol académico. Cuando fue creada la ESAP fue pensada como la gran academia del servicio público en Colombia. Hoy, a pesar de su amplio alcance nacional, de los esfuerzos de profesores que trabajan en condiciones precarias y de estudiantes motivados que llegan con ansias de formación en lo público, la Escuela sigue siendo un botín político. Gobierno tras gobierno se reparte a caciques políticos que ralentizan su potencial y bloquean su evolución a una verdadera academia del Estado. Y el problema no es de recursos (¿o son los recursos?). La ESAP cuenta con un alto presupuesto que bien ejecutado podría beneficiar la calidad de la gestión pública en Colombia, formar capital humano de primer nivel, mejorar el desarrollo organizacional y la gestión del conocimiento y potenciar las capacidades de las agencias públicas, pero su carácter de reparto político es su principal lastre. El gobierno debe reformar la ESAP y/o hacerla parte de la Universidad Nacional, para despolitizarla y permitirle alcanzar todo su potencial de docencia e investigación. Los nombramientos de directores políticos sin enfoque académico deben detenerse y repensar un mecanismo que garantice la llegada únicamente de personas expertas, con enfoque académico, y formadas en asuntos públicos a su dirección nacional.

4. Rediseñar la descentralización y potenciar la gobernanza multinivel. El gobierno Petro tiene una oportunidad inmejorable para redefinir los mecanismos de autonomía y capacidad institucional local que se estancaron. Tres décadas después han crecido las brechas entre las regiones más desarrolladas y las más vulnerables. Se puede rediseñar una nueva descentralización que plantee un nuevo modelo de relaciones intergubernamentales, menos concentrado en Bogotá, y más orientado a crear capacidades en el nivel meso, de forma que departamentos y municipios con menor capacidad institucional tengan un mejor acompañamiento del nivel nacional, mientras los más avanzados tengan mayor autonomía. El modelo actual centraliza los procesos de decisión y homogeniza resultados en departamentos y municipios con enormes heterogeneidades en materia de capacidad de sus administraciones públicas. El nivel nacional debe moverse de Bogotá hacia las regiones y reasignar una nueva capa intermedia de agencias y funcionarios que acompañen la implementación de las políticas en el nivel subnacional en vez de hacer simple monitoreo y solicitud de reportes. Un camino clave en dicho proceso es estimular las nuevas formas de asociatividad y colaboración territorial que son el futuro de la política regional colombiana más allá del modelo municipalista imperante.

5. Actualizar las formas del empleo público para reducir el clientelismo y el malgasto de recursos públicos. Hoy por hoy una significativa parte de los servidores públicos del Estado colombiano en el nivel nacional y subnacional son contratistas. Una herencia compleja que deteriora la calidad del empleo del Estado, reduce la continuidad de las políticas públicas, institucionaliza la fuga de cerebros, la mala gestión del conocimiento en las entidades públicas, e impide la consolidación de un cuerpo de funcionarios altamente capaces e independientes de la política. La contratación por prestación de servicios sigue creciendo, favoreciendo el derroche del presupuesto público y empujando los intereses de actores políticos que reparten contratos a dedo en respuesta a amiguismos y clientelismos y en algunos casos propiciando la corrupción. Un problema central relacionado a resolver es la ausencia de datos confiables sobre el empleo público y especialmente sobre la contratación por prestación de servicios, no sabemos su tamaño y sin ello es difícil optimizarla. El gobierno Petro tiene una oportunidad de oro para racionalizar el uso de la contratación (que es una herramienta útil usada de forma racional), diseñar y poner en marcha un sistema de alta dirección pública, y fortalecer la carrera administrativa para construir esa burocracia profesional e independiente de presiones políticas que soñó la Constitución de 1991.

Los temas son muchos más, pero quise enfocarme aquí en estos cinco que tienen un carácter estructural y cuyo cambio es necesario, si queremos que el Estado colombiano funcione de forma más eficiente y efectiva. Las grandes debilidades institucionales colombianas no se resuelven con medidas solo fiscales o políticas. De hecho, el éxito de las soluciones estructurales y sectoriales pasa necesariamente por pensar y fortalecer la administración pública. Se requiere una mirada de gestión que ayude a optimizar y poner a punto el aparato público y sus componentes, si es que Colombia quiere tener un Estado al servicio de la ciudadanía y no sólo al servicio de unos pocos intereses políticos o de capturas por grupos privilegiados. Sin administración pública capaz no hay país ni cambio para todos.

* Profesor Escuela de Gobierno Universidad de los Andes.