Balance de la política social en Colombia durante la pandemia
La llegada del COVID-19 transformó la política social: estos son los aciertos, las sorpresas y las lecciones del último año. Análisis de Razón Pública.
Juan Diego Prieto Sanabria* /Razón Pública
Un virus muy desigual
Hace un año, cuando empezaba a hablarse de COVID-19, se decía que el virus afectaba a todo el mundo sin distinciones de clase, sexo, raza u ocupación. Hoy sabemos que eso no es verdad: los efectos de la pandemia en términos de salud y en términos económicos no han sido iguales para todos.
Además de las características individuales anteriores, la experiencia de las personas durante la pandemia depende en gran medida, de su lugar de residencia. En Colombia, las grandes diferencias regionales en las tasas de contagio, en el proceso de vacunación y en las políticas para mitigar las consecuencias socioeconómicas de la COVID-19 son un hecho innegable.
La principal medida de protección social por parte del Gobierno Nacional frente a la pandemia es el programa Ingreso Solidario, un sistema de transferencias monetarias no condicionadas (de 160.000 pesos mensuales) giradas a hogares vulnerables no cobijados por programas como Familias en Acción, Jóvenes en Acción y Colombia Mayor, cuyos beneficiarios también recibieron pagos extraordinarios.
Si bien estas intervenciones han permitido mitigar considerablemente el aumento de la pobreza a raíz de la pandemia, su alcance ha sido limitado: muchos hogares necesitados no los han recibido y el monto de las transferencias es insuficiente para satisfacer las necesidades básicas de sus beneficiarios.
Medidas regionales
Los gobiernos municipales o distritales de varias ciudades han adoptado una amplia gama de medidas de asistencia social para complementar las políticas nacionales. Dado que el Gobierno Nacional no estableció parámetros específicos sobre las medidas que debían adoptar las entidades territoriales durante la pandemia ni destinó recursos adicionales para financiarlos, cada gobierno local tuvo bastante autonomía para diseñar y poner en marcha sus propias iniciativas.
Como se muestra en la siguiente tabla, basada en los resultados preliminares de una investigación que adelanto con el apoyo del Semillero de Economía Política del Departamento de Ciencia Política de la Universidad de los Andes, la medida de asistencia más común fueron las ayudas en especie (los mercados o, como se les llama ahora, “kits alimentarios”). A esta le siguen los bonos canjeables por alimentos y otros artículos de primera necesidad y los subsidios y alivios en servicios públicos (adicionales a los decretados por el Gobierno Nacional).
En distintas ciudades también se financiaron subsidios para pagos de arriendo, albergues temporales para personas sin hogar y viajes para migrantes venezolanos que trataban de llegar a la frontera, entre otras cosas. Sin embargo, la medida más innovadora fueron las transferencias monetarias no condicionadas que se repartieron en Bogotá, Bucaramanga, Medellín y Soacha.
Principales medidas de asistencia social adoptadas en 23 ciudades de Colombia
* La Alcaldía de Villavicencio entregó un bono en efectivo a comerciantes informales a través de un programa de la ANDI.
Puede leer: ¿Cómo gobernar el territorio en pandemia?
Innovación y cambio social
Si bien en ninguna ciudad (de Colombia o de cualquier país del mundo) se han creado programas de renta básica universal, y los montos de los pagos son relativamente pequeños, las transferencias no condicionadas muestran un cambio importante en la manera de concebir la asistencia social.
Como suele suceder en momentos de crisis, la pandemia logró sacudir la sabiduría convencional y transformar los términos de muchas conversaciones. En esta ocasión, la visión paternalista que suele caracterizar a las ayudas en especie parece estar siendo reemplazada por un mayor respeto a la autonomía de los beneficiarios. La ausencia de condicionalidad es sinónimo de reconocer que las personas saben cómo invertir sus recursos en forma adecuada.
La pandemia trajo consigo un “boom” de transferencias monetarias condicionadas y no condicionadas: en el último año, 133 países han creado nuevos programas de este tipo o han ampliado programas que ya tenían. El auge de estos programas es una oportunidad para recalcar dos grandes lecciones que hemos aprendido en los últimos años:
*El temor a que los beneficiarios dejarán de trabajar y malgastarán el dinero que reciben se basa en prejuicios y no en evidencia empírica. Varios estudios en varios países han encontrado que las personas que reciben estas transferencias no son más propensas a dejar de trabajar. Aunque aún no hay evaluaciones de este tipo en Colombia, no hay indicios de que ocurra algo diferente. Todo indica que se trata de una idea que atrae muchos clics, pero carece de fundamento.
*Dar dinero en efectivo puede ser más barato y eficiente que repartir canastas de mercado contratadas con financiadores de campañas políticas que incluyen latas de atún a precio de caviar.
Otro hallazgo importante de la investigación tiene que ver con la gran variedad de mecanismos de selección de beneficiarios y distribución de ayudas en especie. Mientras que la focalización de las transferencias monetarias suele basarse en procesos técnicos con criterios formales y públicos para la inclusión o exclusión de beneficiarios —o al menos está sujeta a una mayor veeduría posteriormente—, con las ayudas en especie es más común que pase lo contrario. Hay más espacio para la asignación “a dedo” y para la intermediación basada en lealtades y condicionalidades políticas, aunque en varias ciudades (como Cúcuta, Florencia o Santa Marta) se tomaron medidas importantes para garantizar procesos de distribución más programáticos y transparentes con este tipo de ayudas.
Le recomendamos: Subsidios para los más pobres: ¿qué está pasando en Colombia?
Diversidad y desigualdad regional
Antes de terminar, vale la pena volver a la discusión inicial sobre las desigualdades develadas y exacerbadas por la COVID-19. Es innegable que las diversas iniciativas locales han sido un salvavidas para muchas familias colombianas. Sin embargo, esta misma diversidad —en términos de la variedad y generosidad de las medidas de asistencia, así como en su inclusividad y su carácter programático— también refleja las grandes desigualdades territoriales de Colombia.
Las posibilidades de desarrollar políticas sociales audaces e innovadoras claramente no son iguales en Buenaventura y en Leticia que en Bogotá o Medellín. En la práctica, esto significa que las ayudas disponibles para una persona cuyos ingresos se vieron diezmados por la pandemia en las primeras dos ciudades siempre serán mucho menores que en las dos últimas. Estas diferencias reproducen las desigualdades entre regiones.
El lado oscuro de la descentralización colombiana es evidente: mucha autonomía, pero poca capacidad. Si a esto le sumamos una capital poco dispuesta a pensar más allá de sus propios planes y diseños, es natural que los principales aliados de las administraciones locales más innovadoras en el campo de la política social hayan sido actores no gubernamentales (de la sociedad civil, el sector privado o la cooperación internacional). Esa parte de la historia queda pendiente para otra ocasión.
*Ph.D. en Política de la Universidad de California, Santa Cruz, e investigador postdoctoral del Departamento de Ciencia Política de la Universidad de los Andes.
Un virus muy desigual
Hace un año, cuando empezaba a hablarse de COVID-19, se decía que el virus afectaba a todo el mundo sin distinciones de clase, sexo, raza u ocupación. Hoy sabemos que eso no es verdad: los efectos de la pandemia en términos de salud y en términos económicos no han sido iguales para todos.
Además de las características individuales anteriores, la experiencia de las personas durante la pandemia depende en gran medida, de su lugar de residencia. En Colombia, las grandes diferencias regionales en las tasas de contagio, en el proceso de vacunación y en las políticas para mitigar las consecuencias socioeconómicas de la COVID-19 son un hecho innegable.
La principal medida de protección social por parte del Gobierno Nacional frente a la pandemia es el programa Ingreso Solidario, un sistema de transferencias monetarias no condicionadas (de 160.000 pesos mensuales) giradas a hogares vulnerables no cobijados por programas como Familias en Acción, Jóvenes en Acción y Colombia Mayor, cuyos beneficiarios también recibieron pagos extraordinarios.
Si bien estas intervenciones han permitido mitigar considerablemente el aumento de la pobreza a raíz de la pandemia, su alcance ha sido limitado: muchos hogares necesitados no los han recibido y el monto de las transferencias es insuficiente para satisfacer las necesidades básicas de sus beneficiarios.
Medidas regionales
Los gobiernos municipales o distritales de varias ciudades han adoptado una amplia gama de medidas de asistencia social para complementar las políticas nacionales. Dado que el Gobierno Nacional no estableció parámetros específicos sobre las medidas que debían adoptar las entidades territoriales durante la pandemia ni destinó recursos adicionales para financiarlos, cada gobierno local tuvo bastante autonomía para diseñar y poner en marcha sus propias iniciativas.
Como se muestra en la siguiente tabla, basada en los resultados preliminares de una investigación que adelanto con el apoyo del Semillero de Economía Política del Departamento de Ciencia Política de la Universidad de los Andes, la medida de asistencia más común fueron las ayudas en especie (los mercados o, como se les llama ahora, “kits alimentarios”). A esta le siguen los bonos canjeables por alimentos y otros artículos de primera necesidad y los subsidios y alivios en servicios públicos (adicionales a los decretados por el Gobierno Nacional).
En distintas ciudades también se financiaron subsidios para pagos de arriendo, albergues temporales para personas sin hogar y viajes para migrantes venezolanos que trataban de llegar a la frontera, entre otras cosas. Sin embargo, la medida más innovadora fueron las transferencias monetarias no condicionadas que se repartieron en Bogotá, Bucaramanga, Medellín y Soacha.
Principales medidas de asistencia social adoptadas en 23 ciudades de Colombia
* La Alcaldía de Villavicencio entregó un bono en efectivo a comerciantes informales a través de un programa de la ANDI.
Puede leer: ¿Cómo gobernar el territorio en pandemia?
Innovación y cambio social
Si bien en ninguna ciudad (de Colombia o de cualquier país del mundo) se han creado programas de renta básica universal, y los montos de los pagos son relativamente pequeños, las transferencias no condicionadas muestran un cambio importante en la manera de concebir la asistencia social.
Como suele suceder en momentos de crisis, la pandemia logró sacudir la sabiduría convencional y transformar los términos de muchas conversaciones. En esta ocasión, la visión paternalista que suele caracterizar a las ayudas en especie parece estar siendo reemplazada por un mayor respeto a la autonomía de los beneficiarios. La ausencia de condicionalidad es sinónimo de reconocer que las personas saben cómo invertir sus recursos en forma adecuada.
La pandemia trajo consigo un “boom” de transferencias monetarias condicionadas y no condicionadas: en el último año, 133 países han creado nuevos programas de este tipo o han ampliado programas que ya tenían. El auge de estos programas es una oportunidad para recalcar dos grandes lecciones que hemos aprendido en los últimos años:
*El temor a que los beneficiarios dejarán de trabajar y malgastarán el dinero que reciben se basa en prejuicios y no en evidencia empírica. Varios estudios en varios países han encontrado que las personas que reciben estas transferencias no son más propensas a dejar de trabajar. Aunque aún no hay evaluaciones de este tipo en Colombia, no hay indicios de que ocurra algo diferente. Todo indica que se trata de una idea que atrae muchos clics, pero carece de fundamento.
*Dar dinero en efectivo puede ser más barato y eficiente que repartir canastas de mercado contratadas con financiadores de campañas políticas que incluyen latas de atún a precio de caviar.
Otro hallazgo importante de la investigación tiene que ver con la gran variedad de mecanismos de selección de beneficiarios y distribución de ayudas en especie. Mientras que la focalización de las transferencias monetarias suele basarse en procesos técnicos con criterios formales y públicos para la inclusión o exclusión de beneficiarios —o al menos está sujeta a una mayor veeduría posteriormente—, con las ayudas en especie es más común que pase lo contrario. Hay más espacio para la asignación “a dedo” y para la intermediación basada en lealtades y condicionalidades políticas, aunque en varias ciudades (como Cúcuta, Florencia o Santa Marta) se tomaron medidas importantes para garantizar procesos de distribución más programáticos y transparentes con este tipo de ayudas.
Le recomendamos: Subsidios para los más pobres: ¿qué está pasando en Colombia?
Diversidad y desigualdad regional
Antes de terminar, vale la pena volver a la discusión inicial sobre las desigualdades develadas y exacerbadas por la COVID-19. Es innegable que las diversas iniciativas locales han sido un salvavidas para muchas familias colombianas. Sin embargo, esta misma diversidad —en términos de la variedad y generosidad de las medidas de asistencia, así como en su inclusividad y su carácter programático— también refleja las grandes desigualdades territoriales de Colombia.
Las posibilidades de desarrollar políticas sociales audaces e innovadoras claramente no son iguales en Buenaventura y en Leticia que en Bogotá o Medellín. En la práctica, esto significa que las ayudas disponibles para una persona cuyos ingresos se vieron diezmados por la pandemia en las primeras dos ciudades siempre serán mucho menores que en las dos últimas. Estas diferencias reproducen las desigualdades entre regiones.
El lado oscuro de la descentralización colombiana es evidente: mucha autonomía, pero poca capacidad. Si a esto le sumamos una capital poco dispuesta a pensar más allá de sus propios planes y diseños, es natural que los principales aliados de las administraciones locales más innovadoras en el campo de la política social hayan sido actores no gubernamentales (de la sociedad civil, el sector privado o la cooperación internacional). Esa parte de la historia queda pendiente para otra ocasión.
*Ph.D. en Política de la Universidad de California, Santa Cruz, e investigador postdoctoral del Departamento de Ciencia Política de la Universidad de los Andes.