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El balance del primer año del actual Congreso de la República es mixto, asegura Congreso Visible, cuyo análisis coincide con otros. La tarea legislativa comenzó como una luna de miel que terminó demasiado pronto.
“Durante el primer semestre de la primera legislatura (julio 20-diciembre 16 de 2022), el Congreso sacó adelante iniciativas gubernamentales sustantivas, conectadas con la agenda del Gobierno del Cambio de Gustavo Petro (ej., reforma tributaria, presupuesto nacional, paz total), en la segunda parte del período (febrero 6 – junio 24) fue aprobado el Plan Nacional de Desarrollo, proyecto fundamental para orientar las acciones de la política pública del gobierno, pero otras iniciativas centrales para desarrollar los programas sociales prometidos en la campaña se archivaron (ej., reforma laboral y pensional; regulación del cannabis), y otros avanzaron solamente en su primer debate (ej., reformas a la salud y pensional)”, se lee en el informe “Primera legislatura del Congreso de la República ¿Qué ha pasado y qué perspectivas hay?”.
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Como ha sucedido en otras administraciones, el ejecutivo radicó menos proyectos que los congresistas, pero con un gran nivel de éxito en el trámite legislativo. “En su primer año, los congresistas de los diferentes partidos políticos radicaron 647 iniciativas legislativas (96,28%), mientras que los ministros del gabinete del gobierno, presentaron 25 (3,72). Del total de proyectos, el 50,14% fueron archivados o retirados por sus autores, 48,82% siguen en trámite legislativo, y 1,04% se sancionaron como leyes de la república. De las iniciativas gubernamentales, el 24% se sancionaron como leyes, mientras que de las legislativas, solo se sancionaron el 1,08%”, asegura Congreso Visible.
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¿Quiénes votaron a favor de la paz total o de la reforma tributaria? ¿Quiénes hundieron el acto legislativo para regular el comercio de cannabis? ¿En qué va la reforma a la salud? Las votaciones de los congresistas durante los debates a los proyectos de ley y las reformas constitucionales fueron consignadas en la herramienta digital Congreso a la mano.
A continuación, el balance general de las iniciativas legislativas en el Senado y en Cámara, la distribución de estas mismas por temática y los cambios que ha sufrido el Congreso en cuanto a la distribución de las mayorías.
Lea el informe completo de Congreso Visible
Primera legislatura del Congreso de la República ¿Qué ha pasado, y qué perspectivas hay?
Introducción
El balance del primer año del cuatrienio del Congreso de la República elegido en 2022, es mixto: mientras que en el primer semestre de la primera legislatura (julio 20-diciembre 16 de 2022), el Congreso sacó adelante iniciativas gubernamentales sustantivas, conectadas con la agenda del Gobierno del Cambio de Gustavo Petro (ej., reforma tributaria, presupuesto nacional, paz total), en la segunda parte del período (febrero 6 – junio 24) fue aprobado el Plan Nacional de Desarrollo, proyecto fundamental para orientar las acciones de la política pública del gobierno, pero otras iniciativas centrales para desarrollar los programas sociales prometidos en la campaña se archivaron (ej., reforma laboral y pensional; regulación del cannabis), y otros avanzaron solamente en su primer debate (ej., reformas a la salud y pensional). En su primer año, los congresistas de los diferentes partidos políticos radicaron 647 iniciativas legislativas (96,28%), mientras que los ministros del gabinete del gobierno, presentaron 25 (3,72). Del total de proyectos, el 50,14% fueron archivados o retirados por sus autores, 48,82% siguen en trámite legislativo, y 1,04% se sancionaron como leyes de la república. De las iniciativas gubernamentales, el 24% se sancionaron como leyes, mientras que de las legislativas, solo se sancionaron el 1,08%. Este comportamiento no es atípico. Al contrario, en cuatrienios anteriores, los patrones de comportamiento son similares: los congresistas presentan una gran cantidad de iniciativas, y un porcentaje no tan alto, logra avanzar en su trámite. Por su parte, el ejecutivo, a través de sus ministros, radica menos proyectos, pero es más exitoso en su trámite legislativo. A continuación, se presentan datos generales de las iniciativas presentadas.
Análisis: Cambios en la configuración política del Congreso en su primer año.
El desempeño mixto del primer año del Congreso de la República, se puede analizar a la luz de cambios que se han dado en la configuración política. Antes de presentar los datos que muestran dichas transformaciones, es importante señalar que en Colombia existen dos leyes que, en principio, regulan el comportamiento de los partidos políticos. La primera es la Ley de Bancadas, sancionada en 2005, y la segunda, el Estatuto de la Oposición, sancionado en 2017. La primera establece que los congresistas se agruparán en bancadas o fracciones parlamentarias según su afinidad política. Estas bancadas pueden estar conformadas por un solo partido o por coaliciones de diferentes partidos que comparten una postura política similar. Cada miembro de una corporación pública pertenecerá exclusivamente a una bancada. Por su parte, el Estatuto de la Oposición, es una ley que garantiza derechos y beneficios especiales a los partidos y movimientos políticos que se encuentran en oposición al gobierno. A su vez, esta ley establece que todos los partidos políticos, movimientos o listas, que ocupan escaños en las corporaciones públicas, deben hacer público el grupo al que pertenecerán a lo largo de su mandato, según lo definido en el estatuto: coalición de gobierno, oposición o independientes. A lo largo del cuatrienio, cada uno podrá transitar una sola vez a un grupo diferente al que eligió en primer lugar.
Ahora bien, a pesar de la existencia de estas leyes, anticipar o predecir el comportamiento de los partidos políticos en el Congreso a partir de las mismas, es difícil. Por un lado, la disciplina de las bancadas no es automática. En otro informe que publicaremos en otra entrega, sustentaremos esta afirmación con evidencia empírica sistematizada para el proyecto Congreso a la mano.
Por otro lado, a lo largo del primer año de trabajo del Congreso, se hizo evidente que la configuración política varía en el tiempo, y que eventos de la coyuntura pueden explicar los cambios que se presentan. Por ejemplo, cambios en el gabiente ministerial del Gobierno de Petro, tras desacuerdos en torno a la porpuesta de reforma del sistema de salud, así como la salida del Presidente del Senado, Roy Barreras y de otros siete congresistas, influyen en la composición política de la corporación, y eso a la vez incide en su desempeño. En las siguientes gráficas, se observan para cada una de las cámaras (v.g., Senado de la República y Cámara de Representantes), a la luz del Estatuto de la Oposición, el momento inaugural de la configuración política (Julio 20/2022), y la configuración que se gestó en marzo de 2023, después de que el Presidente Petro hizo cambios en su gabinete ministerial, y como consecuencia, algunos partidos políticos transitaron hacia un grupo distinto al que originalmente estaban (v.g., de la coalición a la oposición o independencia). Como se observa, la coalición decreció en tamaño, mientras que el grupo de independientes y la oposición, crecieron. Este hecho, dificultó el trámite de iniciativas, tanto de iniciativa legislativa como gubernamental.
Choque de (in)gobernabilidad
El principal suceso político del primer año de gobierno de Gustavo Petro fue la ruptura de su gobierno de unidad con los partidos tradicionales. El gobierno inició con amplias mayorías en el congreso, gracias a que se sumaron al gobierno el partido Liberal, partido de la U, partido Conservador, además de los partidos de ideología cercana al gobierno. Esto le permitió al gobierno contar con 79 senadores y 146 representantes a la cámara dentro de la coalición de gobierno. También le permitió a los partidos tradicionales hacer parte de la rama ejecutiva y participar en la agenda programática del presidente Petro.
La agenda del gobierno en el congreso empezó a tambalear en febrero de 2023 con la llegada de la reforma a la salud a la comisión séptima y con el fracaso de la reforma política en marzo. El gobierno introdujo sus reformas sociales en el legislativo en medio de críticas de haber sido poco socializadas y haber excluido de la conversación a sectores claves en los sectores que no tenían afinidad inmediata con el presidente. De todas las reformas la que más generaba resistencia era la de salud, tanto por su contenido como por la intransigencia de la ministra Carolina Corcho. El ministro de educación, Alejandro Gaviria, criticó fuertemente la reforma estando adentro del gobierno y perdió su puesto rápidamente. A él se sumaron críticas de los ministros de hacienda y de agricultura, que eventualmente también perdieron su puesto. A pesar de las grandes resistencias que generaba la reforma, el gobierno decidió jugársela en el congreso presentando esta como la primera reforma social. Al llegar al congreso también recibió muchas críticas por la constitucionalidad de presentarla en la comisión séptima (de temas sociales), cuando muchos pensaban que debía ir a la comisión primera, donde debe ir toda reforma que reforma afecta significativamente la prestación de un derecho fundamental. Al final, los partidos tradicionales se apartaron contundentemente de la reforma a la salud, lo que llevó al rompimiento de la coalición mayoritaria de gobierno en el congreso y el gran choque de gobernabilidad con el que recibe el gobierno su segundo año de trabajo en el legislativo. Los partidos de la U y Conservador se separaron del gobierno y se declararon independientes, lo que también haría el partido Liberal, mientras que Cambio Radical dejó de ser independiente para convertirse en oposición.
En este ambiente conflictivo, el gobierno presentó además la reforma al sistema pensional y la reforma laboral. La reforma pensional era la que menos fricción generaba, dado que diferentes actores en el sistema pensional reconocen que el status quo no es positivo para el país. El sistema pensional cubre a muy pocas personas y cuenta con subsidios extravagantes para pensionados de muy altos ingresos. Todavía subsisten diferencias entre el gobierno y sus críticos en el contenido de la reforma, especialmente sobre el monto mínimo a cotizar en el fondo público de pensiones, pero el proyecto avanzó en la comisión séptima del senado y espera que continúe su trámite en la segunda legislatura.
La reforma laboral causó grandes resistencias en el empresariado y al interior de los partidos políticos, incluyendo los que conformaban inicialmente la coalición de gobierno y su trámite generó más tensión entre Gustavo Petro y los partidos tradicionales. La reforma se cayó por no haber avanzado al menos un debate en la primera legislatura y no será presentada de nuevo al inicio de la segunda hoy 20 de julio.
20 de julio de 2023: la legislatura que empieza
Desde hoy y hasta junio de 2024 avanzará la segunda legislatura de la era Petro. El presidente empieza sin mayorías en el congreso y con proyectos de ley controversiales que no tienen garantizado su respaldo en el legislativo. Continúa la reforma pensional y también la del sistema de salud. Esta última ahora pasa a la plenaria de la Cámara de Representantes y tendrá que enfrentar la resistencia de los partidos de oposición y de los independientes que salieron de la coalición de gobierno precisamente por su rechazo a esta y otras reformas. El texto no ha tenido mayores cambios para tranquilizar las preocupaciones de grandes sectores del país y por el contrario ha avanzado gracias a una nueva estrategia del gobierno en el congreso: el personalismo.
Esta estrategia consiste en reconocer que los partidos tradicionales no apoyarán las reformas ahora que son independientes, pero tratar de convencer a representantes y senadores de esos partidos uno a uno para sumar apoyos suficientes. Esta estrategia ha generado un choque fundamental en el sistema político y pone a prueba la ley de bancadas e incluso podría involucrar a la Corte Interamericana de de Derechos Humanos (CIDH). De acuerdo con la ley de bancadas, los partidos pueden deliberar en su interior y exigir a todos sus miembros votar colectivamente los proyectos. Esto en la práctica implica que los partidos tradicionales pueden sancionar a los congresistas de sus partidos que apoyen los proyectos de Petro, y así lo han intentado hacer los liberales y conservadores ante la indisciplina de algunos. Sin embargo, Petro insiste en que el fallo de la CIDH que le devolvió a él la alcaldía también prohíbe a los partidos políticos restringir la decisión de los congresistas para votar contrario a la decisión de su colectividad. Para Petro cada congresista que lo apoye debe ser protegido de las posibles sanciones que le acarrearía la ley de bancadas. El debate en este tema es fundamental para el sistema político colombiano, porque si la CIDH interviene y le da la razón a Petro, la ley de bancadas terminaría siendo prácticamente irrelevante.
Además de las reformas sociales que sobreviven (salud y pensión), en esta nueva legislatura puede introducirse una nueva reforma laboral y volver a presentarse el fallido acto legislativo para la regulación del cannabis de uso adulto. También se anunció una reforma a la educación que poco se ha socializado y sus pocas luces levantan muchas preocupaciones adentro y fuera del sector. Una ley de servicios públicos posiblemente será presentada un tiempo después del inicio de la legislatura y seguramente otros proyectos tendrán que ser tramitados para avanzar en temas de seguridad y negociación con grupos alzados en armas.
No la tiene nada fácil el gobierno en esta nueva legislatura. El legado del gobierno Petro se juega este año en su capacidad de generar consensos alrededor de sus proyectos, lo que necesitaría recomponer mayorías en el congreso. Será importante prestar atención a la nueva composición de las mesas directivas en las comisiones constitucionales, y a las presidencias de Senado y Cámara. Nuestro sistema político y la separación de poderes le exige al gobierno acudir al congreso para avanzar en sus reformas y esperar la revisión de la rama judicial, que podría declarar algunas inconstitucionales. El presidente debe decidir si se la juega de nuevo por la gobernabilidad y negocia con los partidos, o si continúa con su reciente postura confrontacional y se aparta más y más de la conversación con ellos.
*Sebastián Bitar, Investigador Senior, Escuela de Gobierno, Universidad de los Andes
Laura Wills Otero, Directora de Congreso Visible, Departamento de Ciencia Política y Estudios Globales, Universidad de los Andes
Melissa Téllez, Investigadora Junior, Universidad de los Andes
Daniela Mariette Romero, Investigadora Junior, Universidad de los Andes
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