En 2021 entregamos al país los resultados de la Misión de Empleo. Fueron varios meses de trabajo de un grupo grande de expertos con los que hicimos una revisión de la situación del mercado laboral con el foco en las interacciones entre el mercado de trabajo y la protección social. La Misión mostró que el funcionamiento actual de las instituciones laborales y de protección social en Colombia representan uno de los principales obstáculos para alcanzar una sociedad más próspera e incluyente.
Los resultados revelan que el sistema no solo ofrece condiciones precarias para la mayoría de los trabajadores, sino que también limita el potencial de crecimiento económico del país. La disfuncionalidad institucional se resume en dos características: desalineación de incentivos para la formalidad y políticas públicas con alcance insuficiente que no protegen a todos los trabajadores ni ayudan a mejorar la productividad.
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Detrás de estas propuestas hay dos imperativos éticos: la política de protección social debe ser la misma para todos los trabajadores y debe estar alineada con mejorar la productividad. El primer imperativo se deriva de la consideración de que no puede haber una política justa que excluye de forma arbitraria a una gran proporción de la población (en este caso cerca del 55% de trabajadores que no tiene trabajo, pero sin cobertura de la protección social).
El segundo se deriva de la importancia de aumentar la productividad generando mejores condiciones para el bienestar económico de los colombianos.
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El reporte de la Misión señala que la problemática laboral colombiana tiene raíces múltiples y complejas, siendo el resultado de décadas de reformas aisladas que han carecido de coherencia. Los datos muestran que cerca de seis de cada diez ocupados se encuentran en la informalidad y nueve de cada diez empresas tienen entre uno y tres trabajadores.
La informalidad genera una “segmentación social” donde los derechos y obligaciones de los ciudadanos dependen de su estatus laboral. Mientras una minoría goza de estabilidad, la mayoría enfrenta ingresos inestables y una cobertura errática contra riesgos como la enfermedad o la vejez. Las empresas pequeñas tienen baja productividad y, con frecuencia, operan al margen de las regulaciones de salario mínimo y seguridad social. El tamaño de las empresas está asociado con baja protección social y baja productividad; las firmas pequeñas tienen vidas cortas, no tienen acceso a crédito, invierten poco en capital y en formación para sus trabajadores.
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El primer elemento de la propuesta para revertir esta tendencia es transitar hacia un sistema de protección social universal. El objetivo es separar los programas de protección social de la relación de dependencia entre empresas y trabajadores para aquellos riesgos que no son inherentes a dicha relación. Solo los programas que son inherentes de esa relación se deben financiar con impuestos o contribuciones a la nómina.
Todos los demás se deben financiar con recursos de impuestos generales. Pero, además, el financiamiento con recursos de la nómina de los primeros de estos programas se debe hacer introduciendo progresividad evitando la regresividad que surge actualmente de tener un mínimo para esas cotizaciones de acuerdo con el salario mínimo. En esta visión se destacan propuestas en materia de pensiones y salud.
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En cuanto a pensiones la propuesta es asegurar una pensión ciudadana que garantice un piso mínimo de ingresos para todos los adultos mayores, independientemente de su historia laboral. Frente a la reciente reforma pensional no vale la pena entrar en discusiones sobre el diseño del sistema contributivo, pero de ese ejercicio de reforma quedó pendiente una revisión de la protección para los adultos mayores que no logran acceder a una pensión. En salud se propone terminar de unificar el financiamiento en fuentes de ingresos generales rompiendo la relación con la nómina.
Esto implica completar la transición que comenzó con la a reforma tributaria de 2012 (Ley 1607 de 2012) para que el acceso a la salud se financie totalmente vía impuestos generales para todos los trabajadores. Esto eliminaría los incentivos actuales para que empresas y empleados simulen ingresos o formas de contratación para evitar aportes. Algo de esto se ha hecho después de la reforma tributaria de 2012 pero se ha hecho de una forma que solo las empresas grandes pueden acceder a esos mecanismos por lo que es necesario una revisión completa del financiamiento de la salud.
El segundo elemento es hacer un nuevo diseño de algunos componentes de la protección social y de la política de empleo que ya existen, pero tienen un alcance limitado y requieren una revisión para mejorar su efectividad. El primero de ellos es el de la protección frente a los riesgos del empleo. Se propone transitar hacia un seguro de desempleo eficaz sin los problemas del Mecanismo de Protección al Cesante ofreciendo mayor cobertura.
El segundo es transformar el sistema de capacitación y formación técnica y redefinir el rol del SENA en el sistema. A pesar de la gran inversión pública, solo uno de cada tres trabajadores capacitados tiene un empleo relacionado con su formación. Colombia requiere un sistema único de educación vocacional coordinado y evaluado por resultados de empleabilidad y calidad en donde el SENA tenga solamente el rol de oferente de programas y deje de lado su rol de regulador de la oferta actual.
Este conjunto de propuestas permitiría mayor crecimiento económico al tiempo que se reduce la informalidad.
Darío Maldonado es profesor de la Escuela de Gobierno de la Universidad de los Andes.
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Por Darío Maldonado, Escuela de Gobierno de la Universidad de Los Andes
