El año 2025 será especialmente difícil
El Congreso comenzó a discutir el proyecto de presupuesto del 2025. El panorama es, por decir lo menos, angustioso. La gráfica ayuda entender la singularidad del 2025, a partir de un índice sencillo, que es la relación entre el monto destinado al pago del servicio de la deuda (SD), y el valor de la inversión (I).
Además, esta presenta la relación (%) entre los montos destinados al servicio de la deuda y a la inversión (SD/I), con datos originales que están en pesos corrientes, del 2024 y el 2025, con estimaciones del Ministerio de Hacienda.
En el período considerado (2011-2024), la relación SD/I fue en promedio 1,08. Es decir, el servicio de la deuda ha sido ligeramente superior a la inversión. Desde el punto de vista de la estabilidad fiscal y del desarrollo económico, lo ideal habría sido que la inversión pública fuera superior al servicio de la deuda. Por tanto, no es deseable una relación mayor que uno.
Entre el 2024 y el 2025 el indicador SD/I pasó de 0,95 a 1,37, el nivel más alto del período. En otras palabras, el año próximo se tendrá que destinar un monto de recursos significativo para pagar la deuda, reduciendo de manera sustantiva la inversión pública.
El servicio de la deuda pasará de $94,5 billones en el 2024 a $112,6 billones en el 2025. Mientras tanto, la inversión caerá de $99,8 billones a $82,4 billones. De acuerdo con estos datos, en el 2025 habrá una diferencia sin precedentes entre el servicio de la deuda y la inversión.
Los recursos que le inyecta el gobierno a la economía a través de la inversión pública tienen un efecto multiplicador importante, de 1 a 4. Por cada peso que destina el Estado a la inversión, activa cuatro pesos de inversión privada. Si en lugar de invertir, los recursos públicos se destinan a pagar intereses, la actividad económica se debilita.
Así que la notable brecha entre el servicio de la deuda y la inversión tiene consecuencias negativas en la producción, el empleo y, por último, en las finanzas públicas, reduciendo el margen de maniobra del gobierno. Solamente para el pago de intereses, en el 2025 se destinarán $59,4 billones.
La pandemia fiscal y otros males
Desde el punto de vista fiscal, la pandemia continúa. En el 2025 confluyen, por lo menos, cuatro obligaciones que se contrajeron durante los meses de la COVID-19.
Primera obligación. Durante la pandemia se contrataron deudas de corto plazo. Se presentaron situaciones inesperadas frente a las que era necesario actuar. La compra de vacunas, por ejemplo, no daba espera. Una parte importante de estos compromisos se tienen que pagar en el 2025. El valor puede estar alrededor de $40 billones.
Segunda obligación. El Fondo de Estabilización de los Precios de los Combustibles (Fepc) se creó en el 2007. De acuerdo con sus reglas, el precio interno de la gasolina y del ACPM tiene que ir a la par con el precio internacional. Con esta medida se busca proteger las finanzas de Ecopetrol.
Si el precio interno es inferior al internacional se genera un déficit ya que, en teoría, la empresa podría haber exportado el combustible que vende en el mercado interno. El Fepc lleva a que, desde el punto de vista contable, para Ecopetrol sea indiferente vender en el mercado internacional o en el nacional.
Durante la pandemia, el gobierno no subió el precio interno de los combustibles, y este se fue alejando del precio internacional. La brecha se acercó a los $40 billones. Gracias a que, desde el año pasado, el precio de la gasolina comenzó a subir, el desbalance actual se redujo a cerca de $20 billones. Para compensarlo, es necesario comenzar a subir el precio del diésel (ACPM). Por esto, actualmente hay una tensión muy fuerte entre los transportadores y el gobierno. Sin embargo, el ministro de Hacienda ha sido claro en que, con acuerdo o sin acuerdo, el gobierno subiría el precio del diésel.
Tercera obligación. Es la llamada “opción tarifaria”. Durante los meses de la pandemia no se aumentaron las tarifas de los servicios públicos, y ello creó un desbalance cercano a los $4 billones, que ahora debe ser compensado. Sin embargo, es comprensible que, durante los meses de la COVID-19, el gobierno Duque haya decidido congelar las tarifas.
Cuarta obligación. En los contratos de concesiones viales el Estado asume el riesgo de demanda, y como durante la pandemia no pasaron carros por los peajes, se generó un desbalance que ahora tiene que ser subsanando. El faltante oscila en alrededor de los $4 billones.
La suma de estas cuatro obligaciones llega, aproximadamente, a la enorme cifra de $48 billones. Además de estos problemas fiscales, derivados directamente de la pandemia, habría que agregar dos males adicionales.
Por un lado, el error en las proyecciones de recaudo de la Dian que esperaba, en el 2024, obtener $10 billones adicionales por la solución exitosa de litigios. Y, por otro lado, la Corte Constitucional rechazó la no deducibilidad de las regalías, que fue una de las medidas más relevantes de la reforma tributaria del 2022. El impacto fiscal de esta medida puede ser de unos $4 billones por año.
Buscando soluciones
Frente a este panorama, y a pesar de todas las dificultades fiscales, no es conveniente proponer una nueva reforma tributaria. Entre las alternativas habría que pensar en:
Primero. Mejorar la eficiencia del gasto. Son numerosas las razones de la ineficiencia del gasto. Una de ellas es la corrupción, pero en ningún momento es la causa más importante, aunque desde el punto de vista de la opinión pública sea la que más llena titulares.
La Comisión del Gasto y de la Inversión Pública hizo un cuidadoso análisis de las características del gasto público en Colombia. Mostró que no tiene sentido pensar en una reducción del gasto, pues es imposible bajarlo, entre otras razones.
Propone gastar más, pero de manera eficiente. Y una forma de hacerlo es mediante el presupuesto por programa, que obliga a priorizar el gasto y la inversión alrededor de proyectos estratégicos, en los que concurren diversas fuentes de financiación (presupuesto General de la Nación, regalías, Sistema General de Participaciones, recursos de las ciudades y departamentos).
Uno de los artículos del plan de desarrollo, Colombia Potencia Mundial de la Vida, exige que se aplique el presupuesto por programa. Si el país realmente avanzara en esta dirección se reducirían muchos de los problemas que hoy tiene el presupuesto, que es inflexible, lleva a una fragmentación de la inversión por sectores y por departamentos, y está amarrado a las anualidades.
Segundo. No desestimular las inversiones en hidrocarburos y minerales. Estos recursos son necesarios. Los avances hacia la economía verde son lentos, y no se logran de un momento a otro. En la estructura de las exportaciones de Colombia, el petróleo y los minerales representan el 60 %.
No se puede pretender que esta matriz cambie de un momento a otro y, sobre todo, se debe reconocer que, para reducir la dependencia del petróleo, se tiene que aumentar la producción hasta llegar a un millón de barriles día. Hoy se están produciendo 750 mil barriles diarios.
Tercero. Es necesario discutir la misionalidad del Banco de la República, y la pertinencia de controlar la inflación por la vía de la tasa de interés. En la literatura se conoce como tasa de sacrificio el costo que tiene para la economía los instrumentos que utilizan los bancos centrales para reducir la inflación.
En Colombia se ha considerado que el aumento de la tasa de interés es el mecanismo privilegiado para combatir la inflación. Pero esta decisión ha tenido un impacto negativo en el crecimiento y el empleo. La tasa de sacrificio ha sido muy alta. De acuerdo con el Banco de Pagos Internacionales (BIS), los bancos centrales deben replantear su misionalidad. En lugar de insistir en los viejos instrumentos de corte monetarista, deberían diseñar mecanismos que permiten financiar la transición hacia una economía verde.
En las reuniones que ha tenido el gobierno con los gremios para discutir las medidas de reactivación se vuelve, una y otra vez, sobre la tasa de interés. En el acuerdo al que se acaba de llegar con los banqueros, se insiste en ampliar el crédito y bajar esta tasa. El margen que tienen los bancos privados está condicionado por la tasa de referencia (o de política monetaria) determinada por el Banco de la República, y si esta continúa tan alta como ahora, no será posible la reactivación.
Cuarto. Ha llegado el momento de abrir el debate sobre la necesidad de repensar la regla fiscal. El rango de acciones es amplio, y va desde la suspensión de la regla, hasta el diseño de diversas modalidades de flexibilización.
En el 2020 y el 2021, para poder responder a la COVID-19, se suspendió la regla fiscal. Puesto que ahora el país atraviesa por una situación fiscal especialmente compleja, se podría pensar en su suspensión y/o flexibilización.
Del informe del BIS se desprende la posibilidad de introducir una regla fiscal verde, que permite excluir de la contabilidad del déficit aquel gasto, debidamente certificados, que se destine a la protección y consolidación de activos ambientales. Este gasto es cualitativamente diferente a los demás, y se debe tratar con criterios especiales.
En la contabilidad fiscal, para la determinación del déficit, todos los gastos se suman como si fueran de la misma naturaleza. La regla fiscal verde supone que el gasto ambiental es cualitativamente diferente a los demás, y no debería sumar como los otros.
Quinto. En lugar de una nueva reforma tributaria, se debería buscar la ampliación y la consolidación de las fuentes de ingreso de las ciudades grandes e intermedias.
Las rentas derivadas del suelo y del urbanismo tienen enormes potencialidades que no se han aprovechado. Las ciudades del país no están cobrando por congestión. Tampoco cobran derechos de edificabilidad, ni primas de localización, y a duras penas recuperan las participaciones en plusvalías.
Y con respecto a las finanzas de los municipios pequeños y de los departamentos, es necesario comenzar a discutir las conclusiones de la Misión de Descentralización, que acaba de entregar el informe final.
*Ph.D. en Economía de la Universidad de Lovaina, Magíster en Economía en la Universidad de los Andes, Licenciado en Filosofía de la Universidad Javeriana. Ha sido decano de la Facultad de Economía de la Universidad Nacional de Colombia. Fue honrado con la orden al Mérito Gerardo Molina en 2007. Dirigió el Informe de Desarrollo Humano Bogotá, del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo. Dirigió el Centro de Investigaciones para el Desarrollo (CID). Fue director del Departamento Nacional de Planeación. Actualmente es profesor de la Universidad Externado.
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Por Jorge Iván González*
