¿Quiénes, cómo y en qué medida responden por los efectos adversos del fallo del 19 de noviembre de 2012 de la Corte Internacional de Justicia que nos quitó 76.000 km2 de mar Caribe y enclavó algunos cayos colombianos en el Archipiélago de San Andrés y Providencia en el mar concedido a Nicaragua? Por lo que a mí corresponde, en este libro asumo mis responsabilidades con plena conciencia de mis deberes presidenciales.
¿Cuándo surgió el diferendo con Nicaragua?
La disputa empezó mucho antes de que Managua presentara su demanda ante la Corte de La Haya el 6 de diciembre de 2001, por medio de la cual reclamaba la soberanía sobre el archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina. Los orígenes del litigio se remontan a la disolución de la federación de las Provincias Unidas de Centroamérica en 1838, cuando Nicaragua empezó a actuar como Estado independiente. Desde entonces, cuestionó la Real Orden de 1803 que dictaba anexar al virreinato de Santafé o Nueva Granada las islas de San Andrés y la costa Mosquitia, situada en territorio continental nicaragüense. El Tratado Esguerra-Bárcenas, firmado en 1928, fue un pacto sobre este viejo desacuerdo. Incluso, se podría decir que, formalmente, el diferendo nació el día en que se firmó este tratado que, en apariencia, solo en apariencia, zanjaría todas las diferencias limítrofes marítimas.
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En 1969 el gobierno de Carlos Lleras Restrepo planteó de forma expresa y pública una primera discrepancia limítrofe frente a Nicaragua a través de su canciller, Alfonso López Michelsen, al reclamar al Gobierno de Nicaragua de Anastasio Somoza por la concesión otorgada a la empresa Western Caribbean Petroleum para la exploración petrolera en el área de la isla de Quitasueño, perteneciente a Colombia según el tratado de 1928.
En su respuesta a la nota de protesta colombiana, el canciller nicaragüense, Lorenzo Guerrero, reclamó por primera vez los derechos de su país sobre la plataforma continental en el mar colombiano, que desconocían, de forma abierta, el carácter limítrofe del meridiano 82, convenido desde 1928 para dividir el mar entre los dos países. Esto explica por qué algunos expertos han señalado a 1969 como la “fecha crítica” del enfrentamiento limítrofe entre los dos países, con la perversa intención de atribuir su responsabilidad al gobierno liberal de Lleras Restrepo.
Una década más tarde, con la llegada al poder del sandinismo en Nicaragua, se protocolizó esta ruptura. La Corte de La Haya consideró en su primer fallo que su competencia se había activado desde 1980 cuando Managua desconoció de manera unilateral la validez del Tratado Esguerra-Bárcenas.
Mientras todo esto sucedía, en Colombia dos grupos se enfrascaban en un peligroso debate sobre el “carácter” del meridiano 82: el liderado por el expresidente Misael Pastrana Borrero, quien sostenía que el Tratado Esguerra-Bárcenas de 1928 había zanjado todas nuestras diferencias limítrofes al convenir con Nicaragua el meridiano 82 como línea divisoria marítima, posición que sería compartida por los expresidentes Andrés Pastrana y Álvaro Uribe (Comisión Asesora de Relaciones Exteriores, 2003), y otro grupo, liderado por el expresidente Alfonso López Michelsen, en el cual yo me incluía, sostenía que el meridiano solo se podía considerar como un punto de referencia para repartir las islas del mar Caribe, mientras que la propiedad colombiana de San Andrés, Providencia y Santa Catalina resultaba indiscutible por razones históricas definidas en la Cédula Real de 1803. Sosteníamos también que la condición del meridiano como referente limítrofe no se podía hacer extensiva a la delimitación de las áreas submarinas y de plataforma continental, porque estas figuras no existían normativamente cuando se firmó el tratado, aparecieron décadas después, en los años cincuenta, con el nacimiento del Derecho del Mar y la denominada “Proclama Truman”. La tesis sostenida y defendida por el expresidente López Michelsen, con la claridad dialéctica que siempre lo caracterizó, se impondría en el fallo de La Haya de 2012.
Durante mi gobierno, enfrentados a lo que entonces era apenas una posibilidad de litigio jurídico, empezamos a organizar una estrategia de defensa de los intereses colombianos en caso de una posible insistencia por parte de Nicaragua, que incluía la posibilidad de llegar a una negociación bilateral, opción que también defendía el expresidente López.
Para concretar las hipótesis defensivas, integramos una Comisión exploratoria de Juristas Internacionales (en adelante comisión de expertos internacionales). Con el mismo propósito, en septiembre de 1994 el Gobierno solicitó al doctor Carlos Holguín Holguín, internacionalista de amplio recorrido en misiones diplomáticas como negociador y profesor universitario, y al excanciller Julio Londoño que proyectaran distintos escenarios para gestionar las diferencias limítrofes con Nicaragua.
En 1996 se conformó un grupo de trabajo coordinado por el internacionalista Germán Cavelier, que contaría con la asesoría del expresidente López Michelsen en representación del Gobierno. Las relaciones entre Cavelier y López no eran buenas, y tampoco mejoraron –como yo esperaba– durante el tiempo que trabajaron juntos. El grupo solicitó inicialmente la opinión de los internacionalistas y profesores Neville Maryan Green y Sir Arthur Watts, de Gran Bretaña, Prosper Weil de Francia y Santiago Torres Bernárdez de España.
Los asesores descartaron de entrada que la Corte aceptara declarar la nulidad del tratado Esguerra- Bárcenas como lo pretendía Nicaragua de forma unilateral. También, anticiparon que la Corte no aceptaría una petición de retiro de su competencia por parte de Colombia, que fue el camino equivocado que escogieron, ya iniciado el proceso, los gobiernos de los expresidentes Pastrana y Santos para soslayar las demandas presentadas por Nicaragua en La Haya.
El grupo recomendó, con sabiduría, no caer en el falso dilema tierra o mar al concentrar la defensa en los intereses colombianos –para ellos indiscutibles– sobre San Andrés y Providencia, descuidando los que teníamos sobre el océano. También, coincidieron en señalar que el escenario de “mayor riesgo” para Colombia estaba en que el diferendo llegara a la Corte, donde, según ellos, teníamos todo por perder y muy poco por ganar, y concordaron en su análisis con la tesis del expresidente López Michelsen, de que si esto llegaba a suceder, nuestro talón de Aquiles sería la discusión sobre el carácter del meridiano 82 como límite marítimo.
Recomendaron, como alternativa, defender a San Andrés y Providencia con sus cayos como una unidad archipielágica, tesis que coincidía con la propuesta del internacionalista Enrique Gaviria Liévano, y asumir, en caso de la judicialización del diferendo, una posición “activa”, tomando la iniciativa contra Nicaragua. Esta última podía consistir, según ellos, en una denuncia contra Nicaragua por el desconocimiento del Tratado de 1928, o en una reconvención en el caso de que fuera Nicaragua la que nos denunciara.
Los expertos avalaron el trabajo realizado hasta ese momento por distintos gobiernos al suscribir tratados de límites con los países vecinos de Nicaragua con los cuales Colombia tenía límites marítimos. Sobre la negociación bilateral directa, manifestaron que sería una alternativa más segura que la defensa judicial, siempre y cuando la negociación no fuera utilizada como un ejercicio para preconstituir pruebas en caso de un posible litigio.
En la carta posterior del profesor Prosper Weil a Germán Cavelier (Anexo III), quien tuvo el acto de gallardía de hacernos llegar una copia al expresidente López y a mí antes de su fallecimiento, conceptuaba que las aproximaciones realizadas por nosotros para abrir, de buena fe, un espacio de negociación con Nicaragua no tenían efecto vinculante alguno, y se podían considerar simples gestos de política exterior de buena vecindad.
En la breve reunión de empalme que tuve con el expresidente Andrés Pastrana en 1998 le mencioné el informe sobre esta baraja de alternativas de salida para el caso de La Haya sin entrar en mayores detalles. Aunque el expresidente ha manifestado no recordarlo, en el encuentro de empalme que sostuvo el excanciller Camilo Reyes con el nuevo ministro, Guillermo Fernández de Soto, se hizo explícita mención del aporte de los juristas internacionales.
Recuerdo que entonces me tranquilizó saber que el nuevo gobierno había confirmado al excanciller Julio Londoño Paredes como agente de Colombia para el diferendo. Londoño, con dedicación apostólica, estuvo al frente de todo el proceso de defensa de Colombia en la Corte y participó en el diseño de las distintas estrategias de defensa.
Con el tiempo he llegado a pensar que el expresidente Pastrana y su Canciller niegan haber sido informados sobre el estudio de los internacionalistas porque saben que, de haberlo tenido en cuenta a tiempo, les habría servido para trazar desde el comienzo una estrategia de defensa de los intereses colombianos mucho más oportuna y eficaz que la que adoptaron cuando Nicaragua hizo efectiva su demanda. Empero, el reconocimiento, aunque tardío, sí se hizo, en varias reuniones de posteriores Comisiones Asesoras de Relaciones Exteriores.
La coherencia de la defensa nicaragüense
La improvisación de Colombia en su defensa contrastó con la coherencia del ataque de Nicaragua, que mantuvo, mientras duró el proceso ante la CIJ, una posición clara de defender la tierra para quedarse con el mar: primero, consiguió concentrar la discusión en la validez del tratado del 28; luego distrajo la atención, reclamando su propiedad sobre San Andrés y Providencia, a sabiendas de que sus argumentos históricos y jurídicos no serían aceptados por la Corte, y al final, develó sus verdaderas pretensiones sobre el espacio marítimo y la plataforma continental extendida que aún se discute. El embajador de Nicaragua en La Haya, Carlos Argüello Gómez, conocido veterano del litigio internacional, desde comienzos de los años 80 ha sido agente de Nicaragua ante el Alto Tribunal. Argüello ha sido un personaje clave en sonados casos ganados por su país en La Haya, como la emblemática victoria jurídica sobre los Estados Unidos por su injerencia indebida en el apoyo de los “contras” ante los sandinistas en Nicaragua y la delimitación limítrofe con Honduras.
La respuesta de Colombia frente a la sólida ofensiva nicaragüense fue de sorpresa, improvisación y desconcierto. En el curso del litigio se nombró una larga lista de embajadores, algunos designados con claro criterio político, y la mayor parte de ellos sin suficiente experticia para intervenir en un litigio tan complejo.
Los múltiples cambios de agentes de Colombia en el proceso hicieron daño a la continuidad y coherencia de nuestra presencia ante la Corte. Destaco la sorpresiva renuncia en julio de 2012, pocos meses antes de hacerse público el fallo de La Haya, de Guillermo Fernández de Soto, embajador y coagente colombiano para el litigio, para posesionarse como representante de la CAF para América Latina en Europa, abandonando sus responsabilidades en momentos críticos.
A pesar de los meritorios esfuerzos del excanciller Julio Londoño por mantener una única línea de defensa, su estrategia padeció intempestivos cambios al vaivén de los gobiernos y presidentes que manejaron el litigio. Así se deduce de un examen cuidadoso de las actas de las Comisiones Asesoras de Relaciones Exteriores que se reunieron para examinar el proceso y de las cuales conservo mis notas. En ellas aparecen cambios bruscos como el desconocimiento reiterado de Colombia sobre la competencia de la Corte, o la propuesta de una “línea media”, formulada por el gobierno del expresidente Uribe, que terminó por confundir a la Corte sobre las verdaderas aspiraciones de Colombia. Los mismos documentos muestran que nunca hicimos valer como “circunstancias particulares” a nuestro favor la fuerte presencia de raizales colombianos1 en la zona, o la condición de área coralina protegida de la Reserva de Biósfera Seaflower, lo cual explica por qué la propia Corte en su fallo mostró su extrañeza de que Colombia no hubiera sido tan agresiva en su defensa del fondo del litigio como lo fue en las formas procesales para manejarlo.
Una mirada desprevenida de las actas de las Comisiones Asesoras de Relaciones Exteriores demuestra que las opiniones de sus miembros, empezando por los expresidentes, no aportaron mucho de fondo a la discusión, y que, al contrario, subestimaron las pretensiones nicaragüenses. Algunos de sus integrantes sugirieron que Nicaragua era “muy débil” y que jamás se atrevería a demandar a Colombia, que no tenía dinero para pagar los abogados en La Haya y que debíamos “salvarle la cara” a los gobiernos nicaragüenses conservadores frente a los sandinistas, permitiéndoles, inclusive, que nos demandaran internacionalmente. Un expresidente afirmó que el exmandatario Enrique Bolaños (2002-2007) estaba de “nuestro lado” porque se había manifestado contra las FARC a raíz del atentado contra el Club del Nogal; otro decía que mientras Nicaragua tuviera una deuda económica pendiente con Colombia (US 46 millones), contraída desde comienzos de los ochenta y condonada a comienzos de los noventa, “no se metería con nosotros”, y agregaba que Nicaragua era tramposa y muy mala perdedora. El repaso de estos comentarios rememora la conducta del expresidente José Manuel Marroquín (1900-1904), que pulía versos mientras se perdía Panamá.
Por estos antecedentes no es de extrañar que el fallo de la Corte en noviembre de 2012 nos tomara completamente por sorpresa. Aunque la decisión reiteró de manera tajante el reconocimiento de los derechos de Colombia sobre San Andrés y Providencia, como ya lo había hecho al decidir sobre las excepciones preliminares presentadas por Colombia al comienzo del proceso, nos quitó 76.000 km2 de mar y “enclavó” algunos cayos colombianos en el mar concedido a Nicaragua, y tampoco hizo mayores observaciones sobre la “fecha crítica” del comienzo del conflicto alrededor de la cual habíamos debatido varios años, al parecer, inútilmente.
La Corte en su fallo extrañó que Colombia no hubiera no contrademandado a Nicaragua y dejó en claro que la defensa colombiana fue técnica y cartográfica, pero no política. El Tribunal, invocando el principio de que nadie puede extender a terceros las obligaciones adquiridas con otras partes, desconoció el valor simbólico de los acuerdos de límites marítimos celebrados por Colombia en el vecindario nicaragüense. La sentencia de 2012 demostró, con un alto costo para el país, el valor premonitorio de la última intervención del expresidente López Michelsen en la Comisión Asesora de Relaciones Exteriores, cuando pronosticó que la Corte nos daría “contentillo” con San Andrés, pero nos iba a arrebatar un importante pedazo de mar. “Vinieron por tierra para quedarse con el mar”, dijo sentenciosamente.
Conocida la decisión, el expresidente Juan Manuel Santos propuso en una cadena radial, como ya se comentó aquí, que se abrieran las actas de la Comisión Asesora de Relaciones Exteriores y se realizara un debate público sobre las responsabilidades de los distintos gobiernos en el manejo del proceso ante La Haya. El expresidente Pastrana reclamó airadamente, y anunció, en carta dirigida a Santos el 11 de marzo de 2013, que se retiraría de la misma si se hacían públicas sus actas, por lo que el Gobierno dio marcha atrás. Apoyé la propuesta de Santos porque el país tiene derecho a saber cómo y por qué se perdieron 76.000 km2 de nuestro mar Caribe, y cómo se habría podido evitar que esto ocurriera.
La cadena de improvisaciones colombianas
Desde 1979, cuando Nicaragua hizo evidente su inconformidad con el Tratado Esguerra-Bárcenas, los gobiernos colombianos buscaron distintos caminos para neutralizar a Nicaragua en sus reivindicaciones marítimas, sin enfrentarlas ni valorarlas en su importancia.
El expresidente Julio César Turbay Ayala envió tropas colombianas a la península del Sinaí a cambio de que Estados Unidos ratificara el tratado Vázquez-Saccio, que dejaba a salvo nuestras pretensiones por el reconocimiento estadounidense de la soberanía colombiana sobre los cayos de Roncador, Serrana y Quitasueño, aunque enfrentaba a Washington con su aliado, el dictador Anastasio Somoza. Por su parte, el expresidente Belisario Betancur formalizó el ingreso de Colombia al Movimiento de Países No Alineados (NOAL) para acercarse a Nicaragua y sus aliados, y desde los tiempos de López se buscó “encerrar” a Nicaragua, firmando tratados de límites con todos sus vecinos a fin de encuadrar así el espacio que Colombia reivindicaba en La Haya. Finalmente, Pastrana confió en que su simpatía personal le permitiría disuadir “por las buenas” a su homólogo nicaragüense, Arnoldo Alemán, de acudir a La Haya. El anuncio de la denuncia le cayó como un balde de agua fría, que intentó minimizar afirmando que la demanda no se debía interpretar como una agresión directa porque se trataba de una estrategia de su par nicaragüense para cubrirse la espalda frente a las pretensiones soberanistas de la oposición sandinista. La reacción del gobierno del expresidente Pastrana fue improvisada e ingenua, y las posteriores renuncias a la competencia de la Corte para conocer del diferendo, ocurridas durante los gobiernos de Pastrana y Santos, hicieron aún más difícil y compleja la defensa de Colombia.
Un ataque coherente
Mientras tanto, la estrategia de Nicaragua fue clara y coherente. Primero denunció, de forma unilateral, la validez del Tratado Esguerra-Bárcenas, a sabiendas de que esta pretensión sería negada de plano por la Corte, que no se atrevería porque al aceptarla pondría en peligro todo el andamiaje normativo internacional derivado de los tratados. Para distraer la atención, su reclamo se desplazó a las islas de San Andrés y Providencia, con sus cayos incluidos. Al final, concentró su estrategia en la reivindicación del mar y la plataforma subyacente.
Colombia perdió tiempo valioso defendiendo la validez indiscutible del tratado de 1928, y la soberanía, irrefutable, sobre San Andrés y Providencia. Cuando el pleito ya estaba en marcha, en lugar de contraatacar, como lo mencionó la propia Corte en su sentencia, prefirió adoptar el incómodo camino de desconocer la competencia de la Corte, alegando que el diferendo ya se había resuelto en los tratados. Los agentes colombianos desconocieron que los expertos internacionalistas, consultados por Colombia durante mi gobierno, habían mencionado que el camino de la renuncia a la competencia de la Corte no era el más aconsejable, así lo ratificó el Alto Tribunal al decidir sobre las excepciones preliminares presentadas por Colombia a raíz de la primera demanda, asumiendo la plena competencia para conocer del diferendo.
Esta equivocación se repetiría en la contestación colombiana a la segunda demanda, cuando el gobierno del expresidente Santos, para evadir la competencia de la Corte, solicitó a la Corte Constitucional declarar la inexequibilidad del Pacto de Bogotá. Esta iniciativa causó desconcierto en la comunidad jurídica internacional, consciente de que el Pacto había sido propuesto por Colombia, junto con otros países, en el marco de la Conferencia Panamericana celebrada en abril de 1948, durante el trágico episodio del Bogotazo.
Que Colombia retirara a destiempo la aceptación de las dos fuentes de la jurisdicción de La Haya pocos días antes de que Nicaragua nos demandara fue uno de los errores más graves cometidos en la estrategia de defensa. A ningún juez le gusta que le desconozcan su competencia.
Con el optimismo triunfalista que nos caracteriza, la opinión celebró el reconocimiento anticipado de la Corte sobre la soberanía de Colombia en San Andrés y Providencia como una victoria definitiva, y la entonces canciller, María Ángela Holguín, habló de que Colombia había ganado el 75 % del pleito. También vaticinó que el fallo final sería salomónico y daría algo a cada una de las partes, cuando Colombia tenía mucho más que perder que Nicaragua.
La arrogancia con que se manejó el caso se convirtió en irresponsabilidad, cuando, además de desconocer las competencias de la Corte, destacados voceros de opinión, como la exministra Noemí Sanín, cuestionaron la solvencia moral de algunos de sus magistrados, como fue el caso de la jueza china Xue Hanqin, a quien se acusó de manera calumniosa de tener intereses corruptos que la habrían llevado a adoptar una postura favorable a Nicaragua para facilitar la posible construcción de un canal interoceánico por una empresa de su país con sede en Hong Kong. El “cuento chino” de Sanín cayó muy mal en La Haya por su condición de excanciller, y fue considerado un insulto para China y la magistrada, sus compañeros de Corte se solidarizaron con su colega. Otros jueces también fueron objeto de opiniones colombianas que ponían en duda su honestidad y su ecuanimidad.
La agresividad del expresidente Álvaro Uribe y sus seguidores, que invitaron a desconocer el primer fallo de la Corte y recomendar las vías de hecho para hacer respetar manu militari nuestra soberanía en el área concedida, contribuyó a indisponer los ánimos de la justicia internacional frente a Colombia y creó confusión en La Haya, donde se entendía que la sentencia del 2012 recogía la propuesta formulada por el expresidente antioqueño durante su gobierno sobre la adopción de una línea media limítrofe que se alejaba del meridiano 82 como posición histórica de Colombia. Tampoco se entendió el trabalenguas del expresidente Santos cuando dijo que el fallo era válido, pero “inaplicable”.
Los mayores afectados
El ambiente hostil, prebélico, acompañado de actos militares con presencia agresiva de la Armada colombiana en las aguas concedidas a Nicaragua, terminó por afectar la sostenibilidad de la Reserva de Biósfera Seaflower, cuyas aguas quedaron, desde el fallo, en jurisdicción de los dos países. El limbo en que se sumió al área que hoy ocupa la Reserva -180.000km2 que colinda con las fronteras de seis países - afectó sus reservas biológicas y las posibilidades de vida de los raizales, una buena parte de ellos nativos de San Andrés y Providencia, quienes fueron ignorados durante todo el proceso o tratados como convidados de piedra.
Está claro que si Colombia desde el comienzo del litigio hubiera invocado la protección de la Reserva de Biósfera Seaflower, respecto al cual tenía, para la parte colombiana, un reconocimiento oficial de la UNESCO como zona de reserva de biósfera, y hubiese vinculado activamente a los líderes raizales del archipiélago al proceso de defensa, no simplemente como figuras decorativas, sino asumiendo la representación de sus reivindicaciones étnicas, la Corte, por “circunstancias particulares” previstas en su normatividad, habría sido más flexible en la delimitación de esta frontera. Lamentablemente, no fue así.
1 Pueblo Raizal: Es como se denomina al pueblo creole en las islas de San Andrés, Providencia y Santa Catalina. Es un pueblo trilingüe pues dominan el español, el inglés estándar y el creole. Se estima que actualmente en el archipiélago habitan unos 35.000 raizales, que mantienen fuertes lazos con las costas caribeñas de Centroamérica.
