El Plan Nacional de Desarrollo entró al Congreso de la República como uno de los proyectos más robustos y especiales del Gobierno. En palabras sencillas, el documento contiene la esencia las herramientas para que el Ejecutivo construya en estos cuatro años su visión de país. Y aunque sus paginas reúnen muchos asuntos, hay un tema que ha protagonizado discusiones, preguntas y críticas: las facultades extraordinarias que el presidente Gustavo Petro pide para hacer modificaciones importantes en el funcionamiento actual del Estado.
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En total, son 14 puntos en el PND que hablan de las facultades extraordinarias del primer mandatario. Las tendría durante seis meses, a partir de la fecha de la publicación de la ley, período en el que Petro tendría poderes especiales para crear, modificar, suprimir, separar, o integrar la naturaleza jurídica de las entidades del Ejecutivo, así como también transformar su régimen jurídico. Luego de los seis meses, el Congreso podrá revisar lo hecho por Petro y echar para atrás lo que considere necesario.
Mientras sus aliados políticos respaldan la totalidad del proyecto, radicado el lunes en el Capitolio en medio de un evento público la oposición ha traído a colación el “talante de dictador” del presidente, una idea que durante la campaña presidencial de 2022 revivió en más de un escenario. “¡Cuidado, Colombia! Con esta solicitud de facultades extraordinarias, Petro se erige como todo un dictador, para legislar durante seis meses. Esto es un PND, no una ley habilitante para darle superpoderes a un megalómano”, exclamó la senadora María Fernanda Cabal, del Centro Democrático.
De igual forma, la senadora Paloma Valencia, del mismo partido, señaló que el PND expresa el espíritu de “demolición” del Gobierno: “Vamos a tener un enorme desafío con el Plan Nacional de Desarrollo (PND) porque el presidente está buscando facultades extraordinarias. El ánimo de demolición que tiene el Gobierno se concreta en muchas de las políticas que tiene el PND y tenemos preocupaciones en torno al Invima, el tema pensional y la salud, porque en muchas de esas cosas se pretenden dar facultades especiales: el presidente quiere resolver todo con su firma”, dijo en entrevista con El Colombiano.
A pesar de las críticas en torno a las facultades extraordinarias que adquiriría el jefe de Estado una vez se apruebe el trámite del proyecto en el Legislativo, lo cierto es que esta solicitud no es novedosa y menos exclusiva de esta administración. Así se lo explicaron a El Espectador tres docentes de ciencias políticas que, además, recordaron algunos casos ocurridos en anteriores gobiernos.
En primer lugar, los docentes manifestaron que es constitucional que un presidente adquiera por diferentes mecanismos facultades extraordinarias para tomar decisiones especiales. Así lo dicta, por ejemplo, el artículo 189 de la Constitución. Este apartado reúne 28 acciones del presidente de la República, entre las cuales está “suprimir o fusionar entidades u organismos administrativos nacionales de conformidad con la ley”, o “modificar la estructura de los Ministerios, Departamentos Administrativos y demás entidades u organismos administrativos nacionales, con sujeción a los principios y reglas generales que defina la ley”, entre otras.
Así las cosas, de entrada, para algunos de los docentes, de entrada es exagerado ligar esta solicitud de Petro con un carácter autoritario. “Las facultades del presidente se desprenden del ámbito constitucional. Si uno mira el Plan Nacional de Desarrollo, en específico las facultades de los artículos 160 y 298, se ve que muchas de esos poderes especiales ya se encuentran en la Constitución. Recordemos también que las facultades extraordinarias surgen también en momentos álgidos del debate político. En algunos momentos, el Congreso ha tenido la posibilidad del fast track, un mecanismo para darle celeridad a las normas. Ese recurso le dio vida, por ejemplo al Acuerdo de Paz. En ese sentido, creo que es exagerado señalar a Gustavo Petro de autoritario, bajo el entendido de que estos poderes están contemplados en la carta política y bajo el Estado Social de Derecho”, indicó Alejandro Blanco Zúñiga, investigador de la Universidad Libre.
Jorge Iván Cuervo, profesor e investigador de la Facultad de Gobierno y Relaciones Internacionales del Externado, recalcó en que solicitar facultades extraordinarias a través del Plan Nacional de Desarrollo es algo usual de los gobiernos.
“La ley del PND es una ley ordinaria, pero es especial porque es única en su género. Siempre los gobiernos han asumido en el PND la metodología ‘arbolito de navidad’, es decir, colgarle una cantidad de cosas a ese proyecto. De hecho, muchas veces, la Corte Constitucional ha declarado como inconstitucionales algunos artículos de la iniciativa, teniendo en cuenta el argumento de falta de unidad de materia: por medio de un Plan Nacional de Desarrollo, los gobiernos han intentado meter artículos para bajar las tarifas de los servicios públicos, para crear entidades. Le apuestan a eso porque es una negociación grande, pero la Corte ha tumbado mucho de esas propuestas”, contó Cuervo.
De hecho, Juan G. Vieira, profesor de Gobierno y Políticas Públicas de Eafit, realizó una tabla en la que muestra cómo, desde el gobierno del expresidente Ernesto Samper, hasta el del expresidente Iván Duque, han crecido de forma significativa las demandas de inconstitucionalidad contra el Plan Nacional de Desarrollo. Aunque Vieira expresó que tiene varias hipótesis para abordar ese incremento, puntualizó en que una de ellas “puede ser la tendencia de abusar de la figura del Plan para violar las reservas de ley y sobrepasar los límites de la herramienta”, dijo en su cuenta de Twitter.
Un caso que salió exitoso ante la Corte Constitucional fue uno de los artículos del PND del expresidente Duque. Así lo recordó Cuervo: “En la sentencia C-092 de 2020, la Corte se pronunció sobre las facultades extraordinarias que le dieron al presidente Duque para reformar la Contraloría. La decisión de la Corte fue a favor de Duque: declaró exequible ese artículo del Plan Nacional de Desarrollo. Esa era una reforma importante. No era una modificación administrativa del Gobierno o con miras a reglamentar otras funciones, sino que era un cambio sustancial a la Contraloría. Sin embargo, el alto tribunal lo declaró exequible. Es un antecedente que indica también que si bien se pueden tumbar muchos artículos, otros se mantienen”.
Volviendo al repaso histórico, Carlos Andrés Arias, docente de la maestría de Comunicación Política de la Universidad Externado, recordó cómo en los ejes de los planes de desarrollo de los expresidentes Álvaro Uribe y Juan Manuel Santos también les atribuyeron funciones excepcionales en algunos asuntos. “En el tema de la seguridad democrática, Uribe tuvo la potestad de dar dadivas a los miembros de sus cúpulas por los éxitos logrados. Eso de alguna forma pudo haber permeado la posibilidad de que muchos de los militares se involucraran en los llamados Falsos Positivos. Santos tuvo poderes especiales en el tema de prosperidad social y de la paz. Le dio equivocadamente campo al Plebiscito de 2016, a pesar de que no era necesaria esa figura para hacer la paz con las Farc. En su PND, Santos metió la creación de nuevas instituciones, se atribuyó facultades para crear nuevas entidades en el sector agropecuario, generó el catastro multipropósito, y le entregó herramientas nuevas a entidades del sector Tierras”, explicó.
El debate, sin embargo, es amplio. Mientras que Jorge Iván Cuervo señaló que no le parece un rasgo autoritario la solicitud de estas facultades extraordinarias porque están en la Constitución, para Carlos Andrés Arias sí representa algún riesgo los poderes que obtendría Petro, si el Congreso se los aprueba tal cual están en el papel.
“Aunque varios gobiernos han vinculado en sus PND esta herramienta, encuentro que el presidente se atribuye una serie de funciones que si bien son constitucionales y están dentro del marco de la ley, no son usuales. Esto porque se da la posibilidad de suspender funciones de otras entidades e instancias para que él adopte decisiones de políticas públicas y de ejecución de presupuesto. A mí me parece grave porque la institucionalidad está creada para eso: para hacer vigilancia, control y seguimiento del poder del Ejecutivo. Cuando este desplaza las responsabilidades que le ha dado a ciertas instituciones, no está ahorrándose en costos. Por el contrario, está buscando ahorrarse un paso en el cual entidades creadas no tengan la capacidad de obstaculizar la ejecución de sus reformas”, opinó Arias, insistiendo en que eso deja mucho que desear, aún más en un año electoral. Para él, esta movida podría configurar un escenario autoritario, por los alcances que podría tener el jefe de Estado gracias al PND.
Al respecto, Alejandro Blanco agregó que con lo que hay que tener cuidado es con que estas facultades extraordinarias no rompan el equilibrio de poderes “en tanto se habilita al Ejecutivo para que pueda derogar un ente que pertenezca a otra rama del poder”. “En ese sentido, la ruptura de ese equilibrio sí es un rasgo autoritario. El problema es que otras facultades sí son absolutamente constitucionales”, añadió.
Más allá de eso, el profesor Cuervo insistió en que la pregunta es realmente qué tan bueno o malo es que el PND se utilice para tramitar facultades extraordinarias, cuando el Gobierno lo puede hacer por otro medio, llamado leyes de facultades extraordinarias, en vez de hacer en una iniciativa tan robusta. “Los gobiernos eligen meter esas solicitudes de poderes especiales por el PND porque las leyes de facultades extraordinarias requieren la mayoría absoluta de una cámara. Así las cosas, el PND es una ley ordinaria que, por su naturaleza, no requiere de una mayoría tan exigente como la anterior. No obstante, es mejor por ley extraordinaria porque queda claro para que es que el Gobierno está pidiendo estas facultades, se le puede hacer un control más efectivo, y si fuera necesario se podría demandar de forma autónoma ante la Corte Constitucional”, indicó.
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