La difícil situación de las finanzas públicas que vive el país tiene en vilo el desempeño financiero de las Instituciones de Educación Superior (IES) oficiales durante este año. Una muestra de la crisis fiscal es la disminución del 18,1% del presupuesto del Ministerio de Educación Nacional (MEN) a estas en 2025 con respecto al año anterior, para atender los compromisos de calidad y fomento de la educación superior pública.
Sumado a esto, la incertidumbre crece en vista de las dificultades para lograr mantener los flujos de recursos que les permitan cumplir sus obligaciones misionales, especialmente las de origen salarial, más allá de los aportes obligatorios derivados de las transferencias de Ley.
Estos recursos corresponden a la financiación adicional que se viene otorgando desde 2019, que en su totalidad ha sido importante para apalancar los gastos de nómina durante los últimos seis años.
Aunque existe el compromiso de mantener estos recursos por parte del gobierno del presidente Petro a las IES públicas, la necesidad por avanzar en la política de los 500.000 nuevos cupos a través del denominado Plan Integral de Cobertura (PIC) viene condicionando estos recursos y acrecentando las tensiones financieras en el funcionamiento de las IES.
Lo anterior se acompaña de las problemáticas estructurales del sector recogidas en parte en el proyecto de Ley 212, en tránsito en el Congreso de la República, que pretende la modificación de los artículos 86 y 87 de la Ley 30 de 1992, con la intención de resolver el desfinanciamiento histórico que arrastran las IES públicas.
Este contexto representa un insumo importante para entender la realidad financiera de las universidades oficiales, de cara a la implementación del Decreto 0391 de 2025, que busca la formalización laboral en las IES oficiales.
Los recursos para la formalización laboral
Este decreto aplica para aquellas personas que hoy están en estas instituciones por fuera de la carrera docente y administrativa, pero que desarrollan actividades misionales con vocación de permanencia. La finalidad del decreto es mejorar sus condiciones laborales, teniendo en cuenta el marco jurídico constitucional y legal vigente en materia laboral.
Dice el decreto que para llevar los planes de formalización laboral, las IES públicas deberán realizar los estudios de necesidades de planta que sean necesarios para lograr su implantación gradual y responsable, mediante concursos de mérito.
Desde la perspectiva de los recursos para su puesta en marcha, el decreto plantea que los planes de formalización deberán ser financiados por las IES a partir de las fuentes de recursos que conforman sus presupuestos, como son las rentas propias y los aportes de la Nación y de los entes territoriales, previo aval de viabilidad financiera emitido por ellas mismas.
Se deja claro en el decreto que todos los recursos de ley, incluso los adicionales al IPC que vayan a la base presupuestal de las IES para su funcionamiento, deberán estar disponibles para este fin. Esto aplica, especialmente, a las que conforman el Sistema Universitario Estatal (SUE), que son las que mayoritariamente reciben base presupuestal.
Tensión por los recursos adicionales
Hasta el momento estos recursos han representado un importante esfuerzo fiscal del gobierno nacional para frenar el desequilibrio estructural del SUE en el período 2019-2024. Esto ha implicado la reducción de la brecha salarial histórica entre el crecimiento de la base presupuestal y los incrementos salariales del personal docente en las universidades del SUE.
Antes de 2019, la brecha salarial histórica, en promedio, para la segunda década del presente siglo era cercana al 4%, lo que implicó un desajuste estructural negativo para las instituciones universitarias que profundizó su déficit y agudizó el desfinanciamiento derivado de la Ley 30 de 1992.
Después de ese año, para el período 2019-2024, los recursos adicionales, junto a los aportes de Ley 30, han crecido el 11,5%, en promedio, mientras los incrementos salariales para los docentes de las universidades públicas han sido, en promedio, del 10,5%, lo cual ha implicado una diferencia positiva de un punto para las universidades.
Sólo en los dos últimos años, estos recursos han crecido el 16% por encima del IPC, de los cuales el 6% se ha destinado a financiar el PIC.
Para 2025, hasta ahora, la propuesta del MEN es aumentar los recursos adicionales al 11%, de los cuales el 8% sería para el PIC y el resto, 3%, para financiar el pago de las nóminas del personal docente en el SUE.
Aquí comienzan las dificultades y las tensiones. Bajo el supuesto de que se mantenga el 3%, este porcentaje luce insuficiente en comparación con la cifra del 5% por año que se venía otorgando en 2023-2024.
Esto implica que en atención de la proyección de incremento salarial docente en 2025, que se estima en un 13,15%, dado que incluye el IPC de 2024 (5,2%), los ajustes por el Decreto 1279 (2,95%) y la propuesta de los sindicatos de empleados públicos (5% por encima del IPC), las universidades enfrentarían un descalce salarial del 4,95%.
Es decir, el crecimiento de la base presupuestal descontando los recursos para el PIC, que sería del 8,2% (IPC de 2024 + propuesta del MEN del 3%), no alcanzaría para cubrir el incremento salarial proyectado este año.
De no modificarse la distribución de los recursos adicionales este año propuesto por el MEN y si los sindicatos de empleados no moderan su propuesta del 5% por encima del IPC, el año anterior fue el 1,6%, las dificultades financieras crecerían en esta vigencia.
El dilema por la financiación
Tal como lo demuestran las cifras, más allá de cubrir los faltantes de nómina, condicionar los recursos adicionales a la ampliación de la cobertura sin resolver los problemas estructurales del sector es una apuesta incompleta y descoordinada de la realidad que enfrentan la mayoría de las universidades públicas en el país.
Mas aún, presionar el uso de estos recursos adicionales para atender el nuevo gasto representado en la financiación de los planes de formalización es profundizar los desequilibrios financieros de las instituciones universitarias y comprometer su sostenibilidad.
Incluso la realidad luce muy distinta y más complicada cuando se analiza la distribución de los recursos adicionales a nivel de cada universidad, la cual no es uniforme, lo que genera profundas inequidades entre las instituciones.
Dado lo anterior y en medio de la crisis fiscal que vive el país, garantizar financiación adicional para cubrir faltantes de nómina, aumentos de cobertura y ahora los planes de formalización, parece un imposible. Como dice la canción, no hay cama para tanta gente, es decir, no alcanzan los recursos para tantas necesidades.
Formalización laboral y Proyecto de Ley 212
Para cerrar, vale la pena una reflexión sobre las implicaciones que tendría la financiación de los planes de formalización y el futuro del proyecto de Ley 212.
Sin duda, queda claro que hoy la mayoría de las instituciones universitarias no tienen espacio fiscal para atender una nueva obligación laboral, no solo porque sus rentas propias no cubren el faltante de las transferencias de Ley, sino porque los recursos adicionales que reciben, hasta ahora, apenas cubren el descalce salarial.
Esto renueva la necesidad de avanzar en el debate por aprobar una nueva Ley de financiamiento para la educación superior pública. En parte, el proyecto 212 busca este propósito pese a que no cuenta con el aval financiero del Ministerio de Hacienda y que contiene asimetrías y ambigüedades que deberá corregir en su proceso de aprobación e implementación.
Lo cierto es que una reforma financiera profunda debe permitir a las IES avanzar en un proyecto sostenible que garantice los recursos para el cumplimiento adecuado de sus tareas misionales, entre ellas la mejora de las condiciones salariales de todo su personal docente y administrativo.
Sin lo anterior, es imposible lograr los objetivos y el cumplimiento de los planes de formalización; por el contrario, se corre el riesgo de que Decreto de formalización laboral siga la misma ruta del Decreto 1279 de 2002, que nació desfinanciado.
Pese a ello y a los importantes beneficios en materia de productividad académica para las universidades oficiales a lo largo de su vigencia, el cumplimiento de esta obligación y de muchas otras para el crecimiento del sector, sin la adecuada financiación estatal y regional, tiene comprometida su sostenibilidad.
*Doctor en Dirección de Empresas, Universidad de Valencia (España). Magíster en Ciencias Económicas, Universidad Nacional de Colombia. Especialista en Management Research, Universidad de Valencia (España), Especialista en Política Económica, Universidad de Antioquia. Economista, Universidad de Medellín. Jefe del Departamento de Economía y profesor titular de la Facultad de Ciencias Económicas, Universidad de Antioquia. Profesor titular de cátedra, Universidad Nacional de Colombia. Vicerrector Administrativo de la Universidad de Antioquia 2018-2023. Miembro del Comité Consultivo de la Regla Fiscal en el período 2012-2021, Decano de la Facultad de Ciencias Económicas, Universidad de Antioquia entre 2010-2016. Presidente de la Asociación Colombiana de Facultades de Economía (AFADECO) 2014-2016. Asesor de la Comisión Nacional Intersectorial de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior del Ministerio de Educación Nacional (CONACES) de la sala de Ciencias Económicas y Administrativas, 2012-2015.
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Por Ramón Javier Mesa Callejas*
