Hoy cumple 140 años de promulgada: así era la Constitución de 1886, según Jorge Orlando Melo

La Constitución de 1886

El Consejo de Delegatarios se reunió en noviembre de 1885. El presidente señaló las líneas centrales que espe­raba de la nueva Constitución. En esta reunión sostuvo que «el particularis­mo enervante debe ser reemplazado por la vigorosa generalidad. Los có­digos que fundan y definen el derecho deben ser nacionales... En lugar de un sufragio vertiginoso y fraudulento, deberá establecerse la elección reflexiva y auténtica y llamándose, en fin, en auxilio de la cultura social los senti­mientos religiosos, el sistema de edu­cación deberá tener por principio pri­mero la divina enseñanza religiosa...» Subrayó también la necesidad de li­mitar la libertad de prensa, eliminar el amplio comercio de armas, reimplantar la pena de muerte y restringir los derechos individuales.

En resumen: «Las repúblicas deben ser autoritarias, so pena de incidir en permanente de­sorden...» Para ello, y también para fundar la paz, recomendaba «un fuer­te ejército». A la Constituyente se presentaron inicialmente tres proyectos, elabora­ dos por José María Samper, José Do­mingo Ospina Camacho y Sergio Arboleda. Todos partían de conservar al­gunos aspectos básicos del federalis­mo, y fueron aplazados por la propuesta de Miguel Antonio Caro de fijar unas bases para la reforma constitucional, las cuales, aprobadas el 30 de noviembre, fueron presentadas a las municipalidades del país para su aprobación.

Se cumplía en parte un ri­tual: las municipalidades habían sido por lo general nombradas por el eje­cutivo. Pero se buscaba lograr cierto consenso, y sin duda el gesto amplió su cometido. Seiscientos cinco muni­cipios las aprobaron y sólo catorce ma­nifestaron su desacuerdo. Esto no pro­baba que el país hubiera dejado de ser federalista, pero sí que la nueva fórmu­la tendría bastante apoyo. El texto aprobado estableció los elementos centrales de la nueva Constitución, y como se funcionó sobre la base de la ficción jurídica de que había sido «aprobado por el pueblo colombia­no», sirvió de límite a las discusiones posteriores. Entregadas las bases, la Asamblea nombró una comisión, cuyo inspirador principal fue el señor Caro, para que elaborara el texto de proyec­to constitucional.

Mientras ésta rendía su informe, el Consejo Nacional Cons­tituyente, como se le denominó, asu­mió las funciones normales legislati­vas. Lo primero que hizo fue elegir presidente a Rafael Núñez y a Eliseo Payán vicepresidente, para el período de 1886 a 1892. Se regularizaba así la situación legal, mientras se expedía la Constitución. Caro presentó finalmen­te su proyecto en mayo, y éste fue so­metido a una amplia discusión en la cual afloraron ante todo los reparos descentralistas de Carlos Calderón Reyes, Rafael Reyes y José María Samper. Finalmente, la Constitución fue aprobada el 4 de agosto de 1886 y promulgada el 7 del mismo mes por el presidente encargado José María Campo Serrano, quien había asumido el poder cuando Núñez salió, en abril, para la Costa.

No había estado pre­sente el Regenerador, pues, durante las discusiones del proyecto constitu­cional, ni lo había sancionado. Aun­ que esto se ha interpretado como una señal de que no quería comprometerse con un proyecto que no respaldaba, es evidente el acuerdo general del pro­yecto con sus propuestas. En los casos en que se separó el proyecto de Caro del pensamiento de Núñez, fue en ge­neral para no aceptar el antifederalis­mo radical de éste. Así, por ejemplo, la Constitución conservó las divisiones territoriales existentes, aunque los antiguos estados de la federación recibieron ahora el nombre de departa­mentos. Núñez había querido fragmentarlos para borrar hasta la me­moria de la federación. La ausencia del presidente titular señala más bien su confianza en Caro, su identificación con las ideas de éste.

El espíritu de la Constitución

La Constitución definió con bastante claridad los aspectos fundamentales del proyecto político de Núñez y de los regeneradores. El objetivo esencial era claro: se trataba de garantizar el orden del país. Y se confiaba que el orden se apoyaría sobre una serie de elementos básicos: la centralización radical del poder público, el fortalecimiento de los poderes del ejecutivo, el apoyo a la Iglesia católica y la utilización de la religión como fuerza educativa y de control social.

En cuan­to al centralismo, la Constitución con­sagraba el carácter unitario de la nación, en la que residía la soberanía, modificaba el nombre de estados por el de departamentos, ordenaba que la legislación penal, civil, comercial, mi­nera, etc., fuese de orden nacional, y eliminaba la elección de funcionarios ejecutivos regionales. Ahora el presi­dente designaría a los gobernadores y éstos a los alcaldes; todos los funcionarios del ejecutivo tendrían el origen de su nombramiento en el presidente de la República. Los departamentos conservaban algunas rentas, aunque otras pasaban de nuevo al gobierno central, y tendrían un organismo ad­ministrativo electivo, la Asamblea Departamental.

Núñez, como ya se dijo, quería dividir los nueve estados en fragmentos menores. Probablemente temía el poder de sus propios caci­ques, como Payán; Aldana había sido ya destituido por su empeño en con­servar el control de las milicias de Cundinamarca. El regionalismo logró impedir esta línea, y varios delegados subrayaron la importancia de respetar la tradición federalista del país. Tan fuerte resultó la resistencia a la divi­sión territorial, que la Constitución acabó estableciendo condiciones difí­ciles para la formación de nuevos de­partamentos; estos sólo podían crear­se, si afectaban a departamentos exis­tentes, mediante una ley aprobada en dos legislaturas sucesivas y con el con­sentimiento del 80 % de las munici­palidades de la comarca en cuestión.

La Constitución, supuestamente para moderar el centralismo, incorporaba principios de «descentralización ad­ministrativa», pero basta el más su­perficial examen para advertir que los contrapesos descentralistas no recibie­ron en ella expresión real. El poder presidencial se apoyaba fundamentalmente en su ilimitada ca­pacidad de nombramiento y remoción de todos los funcionarios del orden ejecutivo y en su largo período de mandato: duraría seis años.

A esto se añadían una serie de disposiciones que le permitían colocarse por encima de los demás poderes públicos. El presi­dente nombraba a los miembros de la Corte Suprema, y a los magistrados de los tribunales superiores, procedentes de ternas presentadas por aquélla. Sin embargo, para evitar una directa subordinación al ejecutivo, los cargos de magistrados de la Corte o de los tri­bunales eran vitalicios.

En cuanto al Congreso, el presidente tenía el derecho de objetar las leyes, pero debía sancionarlas si ambas cámaras reite­raban su aprobación con una votación superior a las dos terceras partes. Te­nía también el presidente el derecho de objetar una ley por inconstitucio­nal. En este caso, si las cámaras insis­tían, pasaba a la Corte Suprema, don­de se decidía sobre su constitucionalidad. Toda ley que fuera aprobada sin objeciones era por definición consti­tucional y ningún ciudadano ni funcio­nario podía objetarla.

Su constitucionalidad, incluso cuando estuviese en evidente contradicción con el texto o los principios de la Carta, debía pre­sumirse, y así se determinó por norma legal a partir de 1887. Además, tenía el jefe del ejecutivo amplios poderes para los casos de guerra exterior o conmoción interna, momentos en que podía decretar el estado de sitio. En este caso adquiría facultades legislati­vas provisionales y los poderes derivados de las leyes y el derecho de gen­tes.

Por último, se declaró que sólo se­ría responsable por traición a la patria, violencia electoral o intentos de impedir la reunión del Congreso. Tal como lo vio con claridad Caro, tenien­do en cuenta los poderes presidencia­les, no habría Congreso capaz de en­juiciarlo y cualquier conflicto entre el presidente y el Congreso llevaría más bien al cierre del legislativo. Por eso insistió en que lo único coherente con el espíritu de la Constitución sería de­clarar la absoluta irresponsabilidad del presidente. En relación con los derechos individuales, desaparecían de la Carta al­ gunas de las formulaciones genéricas del 63, como las libertades de expre­sión, imprenta, pensamiento y movi­miento, para reemplazarlas por fórmu­las más restrictivas o restablecer, en vez de derechos del individuo, restricciones al poder del Estado.

Así, la li­bertad de prensa fue reemplazada por la expresión «la prensa es libre en tiempo de paz, pero responsable, con arreglo a leyes, cuando atente a la honra de las personas, al orden social o a la tranquilidad pública». La libertad de expresión sólo apa­rece indirectamente, al garantizarse la inviolabilidad de la correspondencia.

Quizá la modificación más importante en este sentido fue el restablecimiento de la pena de muerte, al señalar que no podría haber pena de muerte por delitos políticos, pero sí por traición a la patria, parricidio, asesinato, incen­dio, asalto en cuadrilla de malhecho­res, piratería y ciertos delitos milita­res, «en los casos que se definan como más graves».

Por último, se repetía la prohibición ritual de las «juntas polí­ticas populares de carácter permanen­te», cuyo confuso sentido se prestó para prohibir sindicatos y otras asocia­ciones similares. Nueva era la inclusión en el capítulo constitucional de los «derechos civi­les» de los artículos que ordenaban a los poderes públicos proteger y res­petar a la religión católica, «como esencial elemento del orden social», al establecer que la educación pública se­ría organizada y dirigida en concordancia con la religión y al garantizar que la educación primaria pública, aunque gratuita, no sería obligatoria.

Para los no católicos se establecía el derecho a «no ser molestados» por sus creencias, y a ejercer el culto en cuan­to no fuera contrario a la moral cris­tiana ni a las leyes. Además de eximir de impuestos a los edificios destinados al culto católico, la Constitución au­torizaba al gobierno para celebrar convenios con el Vaticano para esta­blecer las relaciones entre el poder ci­vil y el eclesiástico. La Constitución de 1863 había de­jado a los estados la fijación de los de­rechos ciudadanos a elegir y ser ele­gido.

Los estados de Antioquia, Bo­lívar, Cauca, Magdalena y Panamá es­tablecieron el sufragio universal. Cundinamarca y Santander mantuvieron el sufragio limitado a los que supieran leer y escribir. La discusión de este asunto en la Asamblea Constituyente fue una de las más extensas. Ospina Camacho, conservador, propuso un sistema en el que todos los ciudadanos votaran por electores y por consejeros municipales. Los electores votarían luego para los miembros de las asam­bleas y el Congreso y para presiden­te y vicepresidente de la República.

A esta propuesta se enfrentó la de José María Samper, conservador tam­bién desde 1875, que restringía el voto para electores a los ciudadanos que supieran leer y escribir. Los más con­servadores veían en el voto restrin­gido un riesgo: las escuelas del perío­do federal habían ofrecido una «ins­trucción irreligiosa», y por lo tanto los votantes serían probablemente irreligiosos.

Caro negó la importancia del alfa­betismo o la riqueza para definir este hecho, e insistió en que debía concederse el sufragio universal en algunos niveles, aunque reconociera la conve­niente influencia de la riqueza en el Senado. Finalmente, se acogió un sis­tema en el cual todos los ciudadanos podían votar para los concejos muni­cipales y las asambleas departamen­tales, pero sólo aquellos con determinada renta o propiedad, o que supie­ran leer y escribir, podían votar para elegir representantes y electores.

Los electores, a su vez, votaban para elegir presidente y vicepresidente. Los senadores serían nombrados por las asambleas departamentales. El siste­ma, además, establecía restricciones para ser elegido senador o presidente, entre ellas la de tener una renta, en­tonces bastante elevada, de 1.200 pe­sos anuales. Por último, se escogía un mecanismo de circunscripciones que elegían cada una un representante, lo que hacía factible la formación de cor­poraciones integradas exclusivamente por los miembros del partido que obtuviera una mayoría de votos.

En cuanto a los mecanismos de re­ forma, la Constitución del 86 fue más flexible que la anterior, al establecer que podía modificarse mediante la aprobación de la reforma en dos con­gresos sucesivos, con un voto favora­ble, la segunda vez, de las dos terceras partes de ambas cámaras.

La Constitución de 1886 es una obra de notable claridad y coherencia, y re­fleja la mentalidad sistemática y or­ganizada de don Miguel Antonio Caro. Es evidente que este, con el acuerdo de Núñez, logró hacer triun­far en el Consejo Constituyente un texto mucho más autoritario y centralista del que muchos delegados tenían en mente. Sin embargo, ni Núñez ni Caro consideraron que fuera lo sufi­cientemente vigorosa para enfrentar el período de transición o convalecencia que empezaba, y por eso a la Consti­tución se le colocaron una serie de «colgandejas», como las llamó enton­ces un conservador antioqueño, algu­nas de las cuales estaban destinadas a ampliar aún más las facultades repre­sivas del ejecutivo.

Los más importan­ tes fueron el artículo K, que autorizaba al gobierno para prevenir y re­primir los abusos de prensa mientras no se expidiera la ley de imprenta, y el artículo L, que declaraba de plena vigencia los actos legislativos expedi­dos por el presidente antes de la sanción de la Constitución, aunque fue­ran contrarios a ella.

La Constitución resulta notable, además, por su super­vivencia tan prolongada. En la actua­lidad, cumplidos ya los 100 años de ex­ pedida, se ha convertido en la más antigua de Hispanoamérica y una de las más antiguas del mundo. Esto pue­de atribuirse a que, pese a los excesos en que incurrió en su formulación ori­ginal, incorporó en sus disposiciones un sistema político que, después de las modificaciones de 1910 y 1936, resultó muy coherente con la realidad política del país y con la distribución efectiva de poder entre los diferentes grupos políticos o sociales.

En 1886 corres­pondía a las necesidades sentidas de los grupos dirigentes sobre la disminución del federalismo, la eliminación del conflicto entre el Estado y la Igle­sia y el establecimiento de un sistema político que pudiera garantizar la paz y el orden. En todos estos aspectos la Constitución ofreció una respuesta que correspondía a las demandas del país, aunque se movió en forma ex­cesiva en sentido contrario a la Cons­titución de 1863.

El centralismo extre­mo que estableció no fue, sin embar­go, demasiado conflictivo, pues no afectaba seriamente el orden público; apenas se convirtió en uno de los aspectos fundamentales que provocaron la división del partido de gobierno. El arreglo logrado con la Iglesia, y que encontró expresión concreta en el Concordato de 1887, era bien realista, al reconocer el inmenso poder político de ella y su capacidad de oponerse a las metas del Estado.

Tampoco en este caso la solución adoptada generaba in­ mediatamente problemas políticos se­rios, aunque sí a largo plazo: condujo a una tutela ideológica del Estado co­lombiano por parte de la Iglesia, que contribuyó a mantener la religión como uno de los temas centrales de la vida política y tuvo efectos negativos en el terreno educativo y científico.

En lo que la Constitución, en su forma original, sí resultó frustrada, pues no logró resolver el problema del orden y la paz, fue en lo relativo a los derechos de la oposición. En efecto, establecía mecanismos y daba poderes a los go­bernantes que permitirían, con mayor vigor que durante la vigencia de la Constitución anterior, la exclusión de los opositores de todo acceso razona­ble al poder público. Que el ejecutivo fuera políticamente homogéneo ha­bría sido probablemente aceptable para los liberales, aunque el carácter unitario del nuevo sistema hacía con­trastar esto con el período radical, cuando existieron varios ejecutivos es­tatales conservadores. Pero lo que re­sultaba especialmente irritante, y era sentido como una exclusión que quitaba toda obligación de obediencia po­lítica, era la exclusión sistemática del legislativo.

Si durante la vigencia de la Constitución del 63 los conservadores fueron víctimas frecuentes del fraude electoral y de la coacción, y en alguna ocasión de restricciones a su prensa, y si sólo lograron una representación minoritaria en el Congreso y las Asambleas de los estados que no con­trolaban, entre 1886 y 1904 la exclu­sión del liberalismo y la eliminación en la práctica de sus derechos políticos fue mucho más sistemática y firme que antes, ante todo mediante la intimi­dación a la prensa y el uso de manipulaciones y trucos electorales.

Muy pronto predominó una interpretación de la Constitución que hacía que ésta fuera más bien una carta de conquista que una norma para todos los colom­bianos. Esta interpretación encontró su expresión más acabada en formu­laciones como la de Miguel Antonio Caro, cuando ejercía el poder ejecu­tivo, de que las elecciones no podían estar abiertas a los liberales, pues «las urnas son palenques a que concurren los partidos políticos propiamente di­chos. Esto es, los partidos legales, no los bandos facciosos, ni los grupos de gentes notoriamente perniciosas».

De este modo, la esperanza de que la Constitución daría bases sólidas a la paz resultaron frustradas, y durante su vigencia, aunque se vivió inicialmente un período de orden fundado en la desbandada y la derrota reciente del liberalismo y en una situación econó­mica internacional muy favorable, se sufrieron diversas perturbaciones y hubo dos guerras civiles, una de ellas la más violenta y prolongada de la his­toria nacional. Sólo cuando la Constitución fue reformada con la participación de ambos partidos, para garan­tizar los derechos de la oposición y para reducir los poderes presidencia­ les, así fuera en forma parcial, se inau­guró un período largo de relativa paz política.Expedida la Constitución, el poder quedó fundamentalmente en manos de Rafael Núñez. El Regenerador fue elegido presidente para el período 1886-92, y su reelección en 1892 para un nuevo sexenio no tuvo oposición.

* Jorge Orlando Melo González: licenciado en Filosofía y Letras de la Universidad Nacional de Colombia y magíster en Historia Latinoamericana de la Universidad de North Carolina. Estudió también Historia en la Universidad de Oxford. Fue profesor de las Universidades Nacional y del Valle, en Colombia, y de Duke University y Clacso. También fue director del Centro de Estudios para el Desarrollo y del Instituto de Estudios Políticos y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional. De 1990 a 1994 fue consejero presidencial para Derechos Humanos y para Medellín. De 1994 a 2005 dirigió la Biblioteca Luis Ángel Arango y entre 2012 y 2014 fue Decano de Ciencias Sociales de la Universidad Jorge Tadeo Lozano. Es autor, entre otros libros, de El establecimiento de la dominación española, Sobre historia y política, Predecir el pasado y Ensayos de historiografía colombiana, y ha sido el coordinador de varios trabajos colectivos, como Historia de Medellín, Historia de Antioquia y Colombia 1960-2010: la búsqueda de la democracia.