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En 1961, la Convención Única sobre Estupefacientes clasificó la hoja de coca en el mismo nivel de peligrosidad y control que la cocaína, a pesar de la evidencia que existía sobre las diferencias profundas entre hoja de coca y cocaína.
En junio de 2023 el gobierno de Bolivia presentó formalmente una petición ante Naciones Unidas para iniciar una revisión crítica de esta clasificación. Colombia ha asumido un papel central en esta iniciativa. Actualmente la Organización Mundial de la Salud está preparando el concepto sobre la clasificación de la hoja de coca.
La reciente petición de la ministra de relaciones exteriores en la reunión 68 de la Comisión de Estupefacientes (CND, por su sigla en inglés) de excluir la hoja de coca de la lista de sustancias más dañinas de las Convenciones está en línea con este proceso.
Si la reclasificación es exitosa, marcaría un hito en el régimen de control de drogas. Pero es necesario entender en qué consiste el proceso y cuáles pueden ser sus efectos si culmina exitosamente.
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Breve historia de la prohibición de la hoja de coca
La hoja de coca tiene usos ancestrales que se remontan a más de 4.000 años en algunos lugares. Los colonizadores españoles aprovecharon sus efectos estimulantes para aumentar productividad en la explotación minera, pero demonizaron los usos rituales y el intercambio de la hoja de coca en comunidades indígenas.
La ciencia alrededor de los atributos anestésicos de la cocaína fue reconocida en 1884 y atribuida a un químico austríaco. Científicos peruanos también habían investigado estos atributos ampliamente. La industria farmacéutica legal en torno a la cocaína surgió liderada por Países Bajos, Alemania y Perú. La producción de hoja de coca para esta industria se centraba en la isla de Java, Perú y Taiwán.
Para mediados del siglo XX, múltiples intereses, movimientos de abstinencia en Estados Unidos y el aumento de uso de cocaína fortalecieron esfuerzos para eliminar la industria legal de la cocaína. Al tiempo, otros actores buscaban la prohibición de la hoja de coca, al asociarla con enfermedades y pobreza en comunidades indígenas, sin evidencias científicas sólidas y basados en estereotipos racistas.
En 1948 la CND inició una consulta que sin evidencia científica declaró la hoja de coca como nociva para la salud. El lobby de Estados Unidos fue esencial para que en la Convención de 1961 se clasificara la hoja de coca al mismo nivel que la cocaína y dejara solo una excepción que le permitía a Coca-Cola conseguir la materia prima para su popular bebida. Inicialmente Bolivia y Perú se oponían a esta clasificación, pero eventualmente élites de los dos países que veían a las comunidades indígenas como premodernas la apoyaron.
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La Convención de 1961 clasificó la hoja de coca y la cocaína en el mismo nivel en un error histórico, pues si bien el mascado de hoja de coca puede tener algunos efectos dañinos, su potencial psicoactivo y adictivo, y sus efectos en la salud son radicalmente distintos a los de la cocaína.
En los años ochenta, las delegaciones bolivianas y peruanas frente a Naciones Unidas empezaron a incluir más representantes de comunidades indígenas (lo que refleja cambios políticos domésticos) e hicieron lobby para que la Convención de Estupefacientes de 1981 suavizara el lenguaje y reconociera los usos tradicionales de la hoja. Estos esfuerzos fueron parcialmente exitosos, pero la clasificación de la hoja no cambió, lo que dejó un área gris legal para los usos tradicionales de la hoja de coca.
Otros esfuerzos para reclasificar la hoja de coca de manera más realista y basada en evidencia científica han surgido desde entonces, pero sin éxito. En 1995 delegados de Estados Unidos se opusieron a la publicación de un estudio por UNICRI que concluía que en su mayoría el uso de la hoja de coca no tenía efectos nocivos para la salud. En 2008, Estados Unidos se opuso a la propuesta del gobierno boliviano de eliminar el artículo de la Convención de 1961 que prohibía la masticación de hoja de coca y establecía la eliminación de esta práctica como objetivo del régimen internacional de control de drogas.
En 2013 Bolivia decidió salir de la Convención y ratificarla de nuevo con una excepción frente a la práctica de masticado.
La propuesta actual, liderada por Bolivia y Colombia, es un nuevo capítulo para corregir un error histórico con raíces políticas y enraizado en estigmas.
Los detalles del proceso actual
Durante 2025 la OMS realizará las consultas e investigación; se espera que publique un reporte en septiembre y presente una recomendación sobre la reclasificación en octubre.
El concepto de la OMS puede ser positivo, pues la evidencia científica se alinea con la petición de reclasificación. En 2019, una revisión similar llevó a la recomendación de la OMS de reclasificar el CBD y el THC en el caso de cannabis, reconociendo sus usos médicos.
La reclasificación no tiene un impacto inmediato en los instrumentos internacionales en tanto esto requiere aprobación de la CND, que ha sido tradicionalmente un espacio reacio al cambio.
Sin embargo, el apoyo en la CND ha ido en aumento. En la sesión 67 de la CND en 2024, México, Canadá y Suiza, entre otros países, apoyaron las discusiones. De manera notable, el alto comisionado de Derechos Humanos de Naciones Unidas, Volker Türk, expresó su apoyo a la reclasificación.
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En la última sesión de la CND el pasado 14 de marzo, en respuesta a una petición liderada por Colombia, se aprobó una resolución para la creación de una Comisión de Expertos para revisar la política antidrogas mundial. La resolución tuvo treinta votos a favor, 18 abstenciones y sólo tres votos en contra, de Estados Unidos, Rusia y Argentina.
Así, puede existir una puerta para que una recomendación de la OMS efectivamente lleve a la reclasificación de la hoja de coca, que necesita aprobación de una mayoría simple de los 53 países miembros de la CND, y se esperaría en 2026 (si la recomendación de la OMS es reclasificar).
¿Cuál sería el potencial impacto de la reclasificación?
La reclasificación tiene un valor simbólico enorme, al alinear la clasificación de distintas drogas con evidencia científica.
También puede facilitar canales para el comercio de productos legales. Bolivia, Colombia y Perú tienen algunas regulaciones que permiten estos productos. Pero la falta de un marco internacional legal hace la escala y la operación de estos negocios mucho más difícil.
Pero la reclasificación no resolverá otros problemas. Muchas comunidades indígenas han abogado activamente por la reclasificación. Sin embargo, las posiciones tras seis décadas de prohibición son complejas y variadas. Algunas comunidades desean la reclasificación, pero tienen dudas porque no confían en las instituciones que han creado las regulaciones o en sus gobiernos. Para otras, los efectos de la producción de coca para la industria de la cocaína son una amenaza enorme y no ven la hoja de coca como parte de su identidad. Para otras, el involucrarse en la industria ilegal es una necesidad y una alternativa ante la falta de oportunidades y la limitación de modelos de desarrollo que compitan con la industria ilegal.
La reclasificación, además, para tener un impacto en la economía legal, sigue enfrentándose con áreas grises creadas por los usos ilícitos de la producción de coca, lo cual puede hacer que el impacto de la reclasificación en la industria ilegal sea limitado, aunque positivo.
Y entonces, ¿vale la pena?
Hay quienes han expresado miedos frente a un potencial efecto de la reclasificación en crear incentivos perversos para cultivar. Esta ha sido la posición de DEVIDA, la agencia de control antinarcóticos de Perú. Estos argumentos ignoran que bajo la prohibición de la hoja de coca el comercio de cocaína ha crecido sin parar.
Como el historiador Paul Gootenberg señala, al inicio de las convenciones internacionales el comercio de la cocaína se estimaba en alrededor de una tonelada. Para los años 1970, se estimaba en diez toneladas. En ese entonces la cadena de la cocaína tenía un flujo y una geografía limitada con los países andinos como la principal fuente, y Estados Unidos (y en menor escala Europa Occidental) como los mayores consumidores.
Pero esa geografía y el volumen del tráfico de la cocaína han aumentado exponencialmente, a pesar del régimen de prohibición. La producción de cocaína se estimó en 2.757 toneladas en 2024. La demanda mundial de cocaína ha llegado a 23 millones de consumidores calculados en 2024 (en 2008 se calculaban 16 millones) distribuidos en todas las regiones del mundo.
En este contexto es difícil pensar en cambios inmediatos o en dejar completamente de lado las métricas tradicionales de éxito, como la reducción de escalas cultivadas o las incautaciones. Pero también hace evidente que lo que ha hecho históricamente no ha funcionado. Un cambio que racionaliza los marcos regulatorios, como es la reclasificación de la hoja de coca, es importante y puede seguir abriendo puertas para rediseñar políticas fallidas de drogas aunque su impacto en la industria ilegal sea limitado.
*Ph.D. en Ciencia Política de Brown University, profesora asociada de Ciencia Política y directora del Doctorado en Estudios Globales de la Universidad de Massachusetts-Lowell.
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Por Angélica Durán Martínez*
