Como escribió hace unos días Guillermo Perry en su sensata columna “Una cuestión fundamental”, hay muchas dimensiones para evaluar cuando se está decidiendo por quién votar a la Presidencia: “¿Sus propuestas? ¿Su experiencia y capacidad de ejecución? ¿Su carácter y estilo de liderazgo?”. Con el ánimo de aportar al debate, hicimos el ejercicio de evaluar al candidato Iván Duque en estas dimensiones, enfatizando en sus propuestas. Siendo economistas, consideramos provechoso para el lector referirnos principalmente a los temas que mejor conocemos. Confiamos en que personas mejor formadas que nosotros en los demás temas pueden hacer un ejercicio similar.
El análisis que presentamos a continuación fue hecho principalmente con base en el folleto “Propuestas para el futuro de Colombia”, publicado en la página web www.ivanduque.com. Esperamos que este análisis contribuya a enriquecer la discusión de argumentos que necesita nuestra democracia, la cual parece escasear en medio del bullicio polarizador que nos ensordece cada día más.
1.Sus propuestas
En resumen, consideramos que varias propuestas económicas de Iván Duque son convenientes para Colombia. Sin embargo, debemos decir que la gran mayoría de ellas no son nuevas ni novedosas, pues ya están siendo ejecutadas por el gobierno actual. Otras propuestas de Duque son vagas y contradictorias entre sí, y algunas pueden ser muy inconvenientes para el país, como su anuncio de “revisar” la regla fiscal. Es preocupante que Duque evada abiertamente su responsabilidad de explicar cómo balanceará las cuentas de la Nación, pues promete muchos créditos, subsidios y exenciones sin explicar de dónde saldrán los recursos.
En consecuencia, concluimos que la propuesta económica de Iván Duque es irresponsable e irrealizable en términos fiscales, y que necesariamente algunas de las cosas que promete no pasarán. Esto sin mencionar que la historia de Colombia demuestra que los subsidios no fortalecen nuestros sectores en el largo plazo. En un momento en que los expertos mundiales coinciden en que la política pública debería proveer principalmente bienes públicos para todos los sectores, nos parece preocupante que Duque proponga volver al modelo agotado de apoyos directos para grupos específicos escogidos a dedo.
En materia temática observamos que para Duque prácticamente todos los problemas económicos del país se pueden solucionar con tecnología, big data, incentivos tributarios y la economía naranja (la economía de las industrias creativas). En efecto, las palabras “tecnología”, “digital”, “big data”, “información”, “redes”, “inteligente”, “incentivos” y “economía naranja” aparecen 72 veces en el documento de 13 páginas. En contraste, las palabras “igualdad” y “equidad” aparecen 0 y 8 veces respectivamente, a pesar de ser Colombia el undécimo país más desigual del mundo.
En este mismo orden de ideas, es sorprendente que la palabra “pobreza” aparezca apenas una vez en todo el documento. Nada se dice acerca de la necesidad de priorizar el presupuesto en la solución de los problemas de la población más pobre. Solo se menciona que “la agenda social está débil”, y que los programas sociales deberán centrarse en los más pobres. Ni una palabra más.
Otra palabra que brilla por su ausencia es “paz”, que solo aparece dos veces, una de ellas para resaltar lo que considera “abusos a la palabra paz”. Esto nos parece francamente preocupante, pues no existe duda de que enfrentamos una oportunidad única e irrepetible de construir verdadera paz en Colombia, como explicaremos más adelante.
Recalcamos que es preocupante que la agenda económica de Duque sea ambigua en términos de su efecto sobre la inequidad, tanto entre personas como entre regiones. Duque ignora y omite la necesidad imperiosa de planear y promover el desarrollo productivo desde y para las regiones, pues el modelo de políticas nacionales adaptadas sobre la marcha a las necesidades regionales ha fracasado rotundamente en Colombia. El país demanda un modelo en el que las políticas nacionales solucionen problemas específicos de las regiones y estén pensadas desde el principio para ello.
La visión general
Duque propone un modelo de país basándose en una analogía con un árbol frondoso y próspero, donde la equidad será uno de los “frutos” que lograremos gracias a las raíces del orden, la seguridad y la estabilidad, y al “tronco” de la economía dinámica. La analogía sugiere que Duque piensa la inequidad como un problema que está al final de la cadena, y que, por lo tanto, no debe ser directamente resuelto, sino que se resolverá automáticamente cuando seamos un país mejor ordenado y crezcamos más. Pensar el crecimiento económico de esta manera es, en el mejor de los casos, ingenuo. La capacidad de la estructura económica colombiana de generar equidad gracias al puro crecimiento es limitada, pues el empleo se ha desplazado sostenidamente hacia sectores de servicios de baja productividad, hay sectores sistemáticamente rezagados y la productividad ha crecido a tasas nulas o negativas durante las últimas tres décadas. Además de lo anterior, el crecimiento económico por sí mismo es incapaz de corregir la inequidad territorial en Colombia por la desconexión entre nuestras regiones, que impide que el mayor crecimiento de unos lugares se transmita a los demás.
Por todo lo anterior, crecer no será suficiente. Esto nos lleva entonces a pensar que el orden lógico que requiere Colombia es el contrario al del árbol de Duque: necesitamos construir equidad interregional, transformar nuestra estructura productiva y fortalecer políticas equitativas (como las de educación), para así alcanzar un crecimiento verdadero y efectivo (esto es, mejor repartido entre regiones y sectores). Este asunto no es menor, pues seguramente la visión del árbol de Duque regirá el proceso de elaboración del plan nacional de desarrollo si llegara a ser elegido presidente.
Respecto de los problemas profundos del campo colombiano solo dice que “nuestro campo tiene en la informalidad un enemigo tenebroso”. En un país en el que el 94 % del territorio rural está en manos del 1 % de los propietarios privados, y en el que el 64 % de los hogares rurales no tienen ningún acceso a la tierra, Duque considera que el problema de nuestro campo es la informalidad. Esto no tiene sentido técnico, y parece más bien una posición política para privilegiar a los grandes propietarios.
Algo similar ocurre con los temas de cambio climático y crecimiento verde. Colombia es uno de los países más vulnerables del mundo frente al cambio climático, y a pesar de eso este tema no mereció tener calidad de raíz, tronco ni fruto. Lo mismo pasa con los temas de equidad de género, que brillan por su ausencia, pese a que las mujeres colombianas son víctimas diferenciales de los fenómenos de pobreza, exclusión y violencia.
Otro tema que ha sido excluido de la agenda de Duque es la paz. Que un candidato omita por completo este tema es poco realista, inconveniente e irresponsable. La desaparición de las Farc como actor armado nos permitió tener la menor tasa de homicidios de los últimos 30 años en 2017, y esto nos ofrece unas condiciones excepcionalmente favorables para promover el desarrollo local en las regiones más apartadas de Colombia, lo cual daría lugar a la verdadera paz territorial. Cómo aprovechar esta oportunidad debe ser una prioridad en la agenda económica y social de todos los candidatos, y Duque no hace ninguna mención al respecto. Por el contrario, en una entrevista al periódico El Tiempo, Duque promete que en su gobierno “trabajaría para reversar todo lo que se planteó en la Justicia Especial para la Paz y la eliminaría”, y peligrosamente anuncia que “no hay nada que renegociar. Realizaremos los ajustes necesarios por las vías institucionales establecidas, sin conejos y reivindicando la victoria del No el 2 de octubre de 2016”. Esta postura es preocupante, pues implicaría un desconocimiento unilateral de lo pactado. La historia de Colombia muestra que los desconocimientos unilaterales de acuerdos solo trajeron más ciclos de violencia, que nunca dejaron ganadores claros y nos sumieron en la pobreza y el atraso institucional. La victoria del No se reconoció política y legalmente, se realizaron numerosas modificaciones, y tras eso se inició la etapa más difícil y fundamental: la implementación del Acuerdo. No es claro qué es lo que Duque quiere decir con “reivindicación”, pero la marcha atrás solo puede traer más complicaciones a una tarea en la cual ya estamos más que colgados, y nos podría llevar de regreso a un conflicto que solo dejó perdedores. Hay que pasar las páginas hacia adelante, no hacia atrás.
A falta de todos los temas mencionados anteriormente, la enunciación de principios de Duque privilegia los temas relacionados con el orden, la seguridad, la transparencia, la justicia y los incentivos económicos para producir. Estos temas son fundamentales para Colombia. Abordarlos es necesario para generar empleo formal, para que los colombianos se sientan seguros y para recuperar la confianza de la ciudadanía en sus instituciones.
En estos frentes las propuestas de Duque son sencillas y parecen favorables. A grandes rasgos, menciona el flagelo de la corrupción, resalta la necesidad de contar con una mejor justicia, y se refiere también al gran problema de la informalidad. Todos estos son, sin duda, temas prioritarios para Colombia. Sin confianza, justicia y transparencia en el manejo de los recursos públicos difícilmente podremos crecer con equidad o vivir felices.
Las propuestas concretas
Después de enunciar sus principios, Duque pasa a explicar 162 propuestas específicas. Encontramos muy positivo que se refiera de manera concreta a una agenda para aumentar la productividad de la economía, aunque nos llama la atención que casi ninguna de sus propuestas sea novedosa respecto de la política de desarrollo productivo elaborada por el gobierno de Juan Manuel Santos.
Para combatir la corrupción, Duque plantea disminuir los incentivos económicos de los funcionarios públicos para incurrir en actos de corrupción. Propone que las campañas las financie el Estado, y que los aportes particulares solo puedan ser hechos por personas naturales hasta cierto monto. Así mismo, propone que las listas sean siempre cerradas en las elecciones para cuerpos legislativos. Estas propuestas son convenientes para Colombia, pues disminuyen los incentivos económicos para la corrupción.
Otras de sus propuestas anticorrupción, como la creación de una unidad para la eficiencia del gasto, los presupuestos en línea y los medios rápidos de denuncia no son nada novedosas, pues la unidad mencionada ya existe con otro nombre en el Ministerio de Hacienda (Dirección de Apoyo Fiscal), los medios rápidos ya se usan y los presupuestos —y, lo más importante, su ejecución— ya están en línea en el actual Portal de Transparencia Económica.
Destacamos positivamente en este frente la propuesta de emitir un estatuto de subsidios que, aunque no es nueva, sí es fundamental para Colombia. Colombia necesita urgentemente eliminar subsidios ineficientes y focalizar el inmenso gasto en subsidios en quienes realmente los necesitan. Desafortunadamente Duque no explica qué establecería su estatuto ni qué alcance tendría.
Lo fundamental es que establezca que los subsidios deben otorgarse a partir de criterios estrictamente técnicos y sin intervención de agentes políticos, y deben ser periódicamente evaluados. Al respecto Duque guarda absoluto silencio.
Finalmente, encontramos ilógico y totalmente contradictorio que Duque anuncie un estatuto que suponemos establecerá que solo existirán subsidios cuando sean la mejor solución a un problema de política pública, y simultáneamente proponga una artillería de subsidios para solucionar problemas en diversos frentes sin que nadie haya revisado si esa es efectivamente la mejor solución.
En el campo institucional, Duque propone que los familiares de quienes eligen a las cabezas de los organismos de control no puedan trabajar en estos últimos, propuesta que consideramos acertada. Igual opinión tenemos de su propuesta de dar autonomía presupuestal a las autoridades de regulación y a las superintendencias, haciéndolas por fin realmente independientes.
Por otra parte, encontramos totalmente inconveniente su propuesta de que los ministros y magistrados sean confirmados mediante audiencia pública en las comisiones del Senado. No entendemos el propósito de esta medida, y creemos que basta revisar la bajeza de las campañas que hacen quienes son elegidos o ratificados por el Congreso para cargos directivos y sus posteriores pagos de favores para anticipar lo que podría pasar de ejecutarse esta propuesta. Nos parece una puerta directa al intercambio de favores que tanto mal le hace a nuestro país.
En temas de educación, Duque plantea fortalecer las relaciones del Sena con el sector privado, formando personas con las capacidades requeridas por los sectores con potencial económico. Esta propuesta ya fue formulada por el gobierno de Santos en su política de desarrollo productivo.
Cabe mencionar que Duque guarda absoluto silencio respecto de esta necesidad de “regionalizar” la política de formación técnica y tecnológica, en función de la vocación productiva de cada departamento.
En materia fiscal, Duque propone algunas cosas convenientes, aunque vagas y poco novedosas (como impulsar la factura electrónica y simplificar el sistema tributario), y otras cosas totalmente inconvenientes, como revisar la regla fiscal para “hacerla contracíclica”. Dicha regla, al reducir el riesgo de endeudamiento excesivo de la Nación, aumentó la confianza de los inversionistas internacionales en Colombia, y le permitió al gobierno de Santos conseguir la deuda más barata de nuestra historia. Además, la regla fiscal ya tiene un componente contracíclico que nos permitió aumentar la inversión incluso en el peor momento de la baja de los precios del petróleo. Por lo tanto, consideramos esta propuesta innecesaria y peligrosamente inconveniente. Cualquier cambio a la regla para gastar más nos llevaría irremediablemente a perder el grado de inversión que tanto esfuerzo nos costó recuperar después del aumento en el gasto del gobierno de Uribe y, por lo tanto, a pagar más intereses por las deudas en que necesariamente tendremos que incurrir en los próximos años. Sería retroceder casi 10 años en nuestra agenda de responsabilidad económica.
Igualmente preocupante nos resulta que Duque proponga crear garantías de responsabilidad jurídica y de incentivos a la inversión. Volver a los tiempos de los contratos de estabilidad jurídica sería inconveniente, pues abriría un hueco adicional en las finanzas públicas. Además, no conocemos evidencia alguna de que las exenciones parciales otorgadas por el gobierno de Uribe hayan aumentado el empleo o el desarrollo.
La propuesta de Duque de disminuir el gasto y priorizar la inversión es obvia, etérea, poco novedosa (ya lo ha hecho el gobierno de Santos) y, sobre todo, poco creíble viniendo del Centro Democrático. Como bien ha demostrado Oskar Nupia, Uribe subió el gasto como proporción del PIB de 14 % a 18,4 %. Uribe gastaba apenas un peso en inversión por cada cuatro pesos en funcionamiento (un verdadero gobierno “derrochón”), mientras que Santos en promedio se ha gastado un peso en inversión por cada tres pesos en funcionamiento. Por lo tanto, la promesa de Duque de racionalizar el gasto priorizando la inversión equivale a decir que hará lo que ha hecho Santos, quien reversó lo que hizo Uribe. Esto nos resulta poco creíble, por decir lo menos.
En suma, las propuestas fiscales de Duque son poco realistas, poco factibles, poco novedosas y, sobre todo, inconvenientes. Brilla por su ausencia una explicación de cómo balanceará las delicadísimas finanzas de la Nación hacia adelante, gastando lo que el país necesita sin perder el grado de inversión. Todos los economistas sabemos que la única forma de lograrlo es con una reforma tributaria, que deberá inexorablemente aumentar las tarifas que pagan los más ricos de Colombia (máxime si queremos reducir los impuestos que pagan las empresas). No aparece absolutamente ninguna referencia de Duque al respecto, lo cual es preocupante y poco honesto con el electorado.
En materia de crecimiento económico, varias de las propuestas de Duque no son en realidad propuestas, sino manifestaciones de intenciones. Propone, por ejemplo, “buscar un crecimiento de la economía, expandiendo la clase media y reduciendo la pobreza”. No se entiende con claridad cuál es la propuesta allí.
Encontramos conveniente su propuesta de adelantar acciones para aumentar la oferta exportable, aunque lo que propone para hacerlo (mecanismos alternativos de financiación y acompañamiento técnico) ya se hace hoy en día.
Lamentamos la ausencia de una estrategia para la diversificación y sofisticación de productos. Duque propone profundizar los mercados de capitales, pero no dice cómo lo hará. Además, la política de desarrollo productivo del gobierno de Santos ya contiene un conjunto de acciones concretas para conseguirlo. Igual ocurre con su propuesta de simplificación normativa, que ya ha sido ampliamente adelantada por el actual gobierno.
En cuanto a propuestas para el sector rural, estamos de acuerdo con fortalecer la provisión de bienes públicos agropecuarios. Pero tenemos dudas acerca de la conveniencia y factibilidad de dar incentivos tributarios para la inversión en el agro. ¿De dónde saldrá la plata para pagar estos incentivos? Además, la historia (particularmente la historia del gobierno Uribe) nos muestra que en muchas ocasiones los subsidios agropecuarios han sido ineficientes, y que corren un alto riesgo de ser asignados sin seguir criterios técnicos y con sesgos políticos.
Otro aspecto francamente preocupante es que Duque no plantee absolutamente ninguna solución a la inmensa desigualdad en la tenencia de la tierra, y que tampoco haga mención alguna a la necesidad de dar asistencia técnica y acompañamiento a los pequeños productores. Estos últimos solo aparecen mencionados como agentes que podrán ser integrados a los procesos agroindustriales.
En resumen, los pequeños productores y los campesinos sin tierra parecen tener en la política de Duque el rol de empleados, jornaleros y asociados, y no el de pequeños propietarios eficientes que provean el alimento de los colombianos.
De la política de emprendimiento de Duque encontramos convenientes sus propuestas de aumentar el financiamiento y reducir los impuestos de empresas pequeñas y formales. Sin embargo, lo primero no es novedoso (pues la actual política de desarrollo productivo ya contiene acciones concretas), y lo segundo no parece factible en la situación fiscal actual.
Lo mismo debemos decir de su promesa de aumentar el gasto de Colombia en investigación, desarrollo e innovación a 1,5 % del PIB: ya fue diagnosticado y propuesto, y no explica Duque de dónde saldrán los recursos.
2. Su experiencia y capacidad de ejecución
Sobre este punto lo que hay que decir es claro y poco. Duque tiene una buena hoja de vida. Ha realizado estudios en prestigiosas universidades estadounidenses, ocupó un alto cargo en el BID (Banco Interamericano de Desarrollo) y realizó una muy buena gestión como senador, presentando proyectos como la Ley de ampliación a la licencia de maternidad y la Ley Naranja. Esta excelente hoja de vida carece, sin embargo, de la mínima experiencia como administrador. Es claro que un presidente puede asesorarse muy bien por su gabinete, y que la microgerencia es indeseable; pero un candidato a jefe de Estado debe mostrar evidencia de su experiencia administrativa y capacidad de ejecución.
3. Su carácter y estilo de liderazgo
Sobre estos aspectos también consideramos que lo que hay por decir es poco y es claro. No hemos podido ver mucho del carácter de Duque, pues éste se ha enfocado fuertemente en remedar el carácter del expresidente Uribe. Sobre su estilo de liderazgo tampoco tenemos mucha evidencia, principalmente porque no lo hemos visto liderando ningún cargo aún en su trayectoria.
Sin embargo, es justo decir que en lo que va corrido de la campaña, se evidencia más bien un liderazgo externo: nuevamente, el del expresidente Uribe. Creemos que es muy inconveniente para la democracia colombiana que un candidato a jefe de Estado tenga de antemano un jefe de facto que no está sujeto a rendición de cuentas, y que no respetó plenamente durante sus gobiernos la división de poderes.
En este sentido, creemos que una presidencia de Duque pondría en peligro principios fundamentales de nuestra democracia, y podría dar lugar al surgimiento de más poderes para-institucionales de los que ya tenemos.
* Allison Benson es estudiante de PhD en Desarrollo Internacional del London School of Economics and Political Science (LSE) y Andrés Trejos es estudiante de PhD en Economía del University College London.