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Vientos de cambio
La confianza de la ciudadanía en el sistema electoral y la seguridad jurídica de las elecciones se vieron afectadas por varios hechos y denuncias alrededor de las votaciones parlamentarias, las consultas y las presidenciales de este año. En efecto,
- La Registraduría Nacional del Estados Civil, el Consejo Nacional Electoral (CNE) y los contratistas que adelantaron el proceso cometieron errores que a su vez pusieron de presente los riesgos en el conteo de los votos.
- El registrador propuso o aceptó la idea un reconteo general de los votos por parte del CNE, idea esta que no tenía sentido ni validez jurídica ninguna; por este y otros motivos, varios sectores de opinión pidieron la renuncia del registrador en mitad del proceso electoral.
Los problemas del sistema electoral se habían venido debatiendo durante años, con propuestas e intentos de reforma que van desde cambiar el diseño institucional de la Constitución de 1991 hasta la expedición de un nuevo Código Electoral y la modernización de los procedimientos.
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No es de extrañar por eso que las bancadas de los varios integrantes de la actual coalición de gobierno — el Pacto Histórico, la Alianza Verde, el Partido Liberal, el Partido Conservador y el Partido de la U—, estén hablando ahora de por lo menos tres carriles de reformas relacionadas:
- Reformas del sistema de listas y partidos,
- Reformas del proceso electoral, y
- Reforma de las instituciones encargadas del proceso.
Partidos, personerías y listas
La Constituyente de 1991 se propuso desmontar el bipartidismo mediante una serie de mecanismos que facilitaban la creación de nuevos partidos políticos y movimientos significativos de ciudadanos. Esto llevó, en principio, a una multiplicación desordenada de empresas electorales con escaso o ningún contenido ideológico, pero a parir de la Reforma Política de 2003, se ha venido tratando de corregir estos problemas.
Pero quedan distintas deficiencias, empezando por aquellas que conciernen a las personerías jurídicas. Entre estas figura la reparación a los partidos y las víctimas de magnicidios o genocidios políticos, que dio pie a la devolución artificial de personerías jurídicas (como la del Nuevo Liberalismo o el Partido Verde Oxígeno), cuyo efecto inconveniente es crea bancadas sin votos. Al mismo tiempo y sin embargo carecen de personará jurídica los movimientos significativos de ciudadanos que tienen votos y presencia en el Congreso.
Para corregir este y otros hechos paradójicos, ahora se proponen cambios como aumentar el umbral electoral, eliminar las listas abiertas y hacer obligatorias las listas cerradas a las corporaciones públicas.
Estas reformas corresponden además a la propuesta de la Misión Especial Electoral (MEE) y al punto dos del Acuerdo de la Habana, donde se habla de fortalecer la disciplina de bancadas y reducir los cacicazgos y personalismos.
Esta intención por supuesto es saludable, pero va en contravía de la inercia o la lógica de los clanes políticos y la naturaleza misma del proceso electoral en Colombia, donde los partidos son más ineficaces y los candidatos opcionados llegan cada vez más por movimientos propios o coaliciones ocasionales.
Esto sin tener en cuenta que la inercia política haría que las listas cerradas acabaran en aquella “dictadura del bolígrafo”, cuando los expresidentes y líderes de clanes políticos decidían quién iba y quien no iba. Paradójicamente, además, habría el peligro de que cada pequeño empresario electoral armara su propia lista “cerrada”, renovando la atomización y los partidos de garaje; el aparente aumento en la competencia electoral, en realidad serviría para que los expresidentes y las bancadas tradicionales impusieran con más facilidad sus candidatos.
Proceso electoral
El Código Electoral vigente data de 1986, o sea que fue pensado para un país completamente distinto del actual. Un país sin internet, sin luz o sin conectividad, de manera que ese Código se ha vendido adaptando a estas y otras innovaciones evidentes.
El resultado es una colcha de retazos, donde cada registrador modifica las costuras a su gusto. El funcionario se adueña de un poder que corresponde al Congreso, y esto hace aún más necesaria la adopción de un nuevo Código Electoral.
A partir de una propuesta conjunta de la Registraduría, el CNE, el Consejo de Estado y las bancadas tradicionales, ese Código nuevo fue expedido, de hecho, en 2020. Tan solo que, a pesar de las advertencias ciudadanas, el proyecto fue tramitado a las carreras y con tantos vicios de procedimiento que la Constitucional lo devolvió al Congreso y el nuevo Código se quedó en veremos.
Vale añadir que el Código en cuestión fue duramente criticado por académicos, expertos y voceros de partidos o movimientos diversos porque no resolvía los problemas viejos y creaba otros nuevos.
La Registraduría sin embargo insistió en presentar ese mismo proyecto a la legislatura actual, ahora con apoyo del gobierno Petro, que estaría pensando en un mensaje de urgencia para acelerar el trámite. Pero, otra vez, sin darlo a conocer o permitir la participación de la ciudadanía en un asunto que afecta el interés general, no apenas el de las bancadas y las instituciones.
Las entidades responsables del proceso
En la raíz de los problemas anteriores se encuentra el mal diseño de las instituciones que organizan y vigilas las elecciones en nuestro país. Los defectos principales al respecto son tres:
- la politización del CNE, cuya elección depende de las bancadas partidistas;
- la ineficiencia de la jurisdicción contencioso-administrativa (sección quinta del Consejo de Estado) en materia electoral, y
- la concentración de poder en la figura del registrador.
Pero la arquitectura institucional está establecida en la Constitución, y por eso su reforma implicaría un Acto Legislativo que se origina en las comisiones respectivas de Cámara y Senado y se tramita en dos años sucesivos.
En este punto existen las ponencias de los senadores Ariel Ávila y Humberto de la Calle, ambos reputados entre la opinión, pero neófitos del Congreso. Los dos proyectos tienen diferencias sustanciales.
De la Calle propone eliminar la Registraduría y trasladar sus funciones al CNEE, como organismo colegiado. Algo similar a lo dispuesto en la Reforma de 2003, donde el CNE escogía al Registrador, los nueve consejeros prácticamente se convertían en registradores y las decisiones eran adoptadas por estos diez funcionarios en igualdad de condiciones.
Este proyecto incluye la creación de una Corte o Tribunal Electoral (sugerida, entre otra, por la Misión Especial Electoral) que, sin embargo, exigiría una reingeniería institucional más profunda y que parece inconveniente en el momento porque afectaría al CNE, a la Registraduría, al Consejo de Estado, al Código de Procedimiento Penal y a los jueces o instancias competentes para investigar y sancionar delitos electorales e irregularidades en el ejercicio político-electoral.
El senador Ávila plantea una transición menos traumática y, al mismo tiempo, una medida más drástica frente a la partidización del CNE: que los magistrados no sean escogidos por el Congreso sino a través de un proceso meritocrático encabezado por la Comisión Nacional del Servicio Civil.
La Registraduría, que hoy funciona como rueda suelta, ejercería inspección y vigilancia sobre el CNEE, cuyas funciones serían más numerosas. El poder del registrador nacional o el funcionario que haga sus veces se desconcentraría en favor de las regiones. Esto sin tocar a la sección quinta del Consejo de Estado, lo cual plantea la posibilidad de reformas de otra naturaleza administrativa y judicial.
Las verdaderas prioridades
Aunque el gobierno nacional esté pensando en un mensaje de urgencia para dar prioridad al Código, el sentido común dice que, por ejemplo, un ciudadano no compra los muebles de una casa sin haberla comprado o arrendado, o que una constructora no empezaría a levantar paredes sin tener los planos, los diseños y las licencias respectivas.
Lo mismo ocurre con los tres carriles de reforma que aquí he resumido: sin un diseño institucional idóneo, por bien hechos que queden el Código Electoral o el sistema de listas, la democracia seguirá siendo frágil en sus bases y las elecciones seguirán inspirando desconfianzas.
El rediseño institucional es por eso la tarea prioritaria. Más todavía cuando el recurso escaso no es el dinero del señor que compra muebles, sino el combustible político o la disponibilidad del Congreso y el país a tramitar las reformas. El que mucho abarca poco aprieta.