El aumento de los cultivos
En una entrevista publicada el 22 de enero, el embajador de Estados Unidos en Colombia Francisco Palmieri sugirió que los cultivos de coca siguen siendo abundantes y que se necesita mantener la erradicación mientras el gobierno Petro pone en marcha proyectos específicos de sustitución y transición a cultivos legales.
Sus declaraciones invitan a preguntarse ¿cuál es el panorama de los cultivos de coca en Colombia?, ¿en qué van los esfuerzos del gobierno para reorientar las políticas frente a los cultivos y el narcotráfico? y ¿es necesario que el gobierno erradique más?
Según el último informe de la Oficina de Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNDOC), publicado en septiembre de 2023, en 2022 los cultivos de coca y la producción potencial de cocaína alcanzaron otro pico histórico, como se ve en el siguiente gráfico. Hubo un aumento de 12 % en el área cultivada en el país, lo cual es muy preocupante, aunque el aumento es menor del que se dio entre 2020 y 2021 (43 %).
El panorama de 2023 no será claro hasta el próximo informe, que generalmente se publica en la segunda mitad del año.
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Por lo demás, gran parte del aumento en el 2022 se dio en el Putumayo y Caquetá. Los cultivos también aumentaron pronunciadamente en algunos municipios de Antioquia, particularmente en el Urabá antioqueño, como Turbo y Apartadó. Esto preocupa por los altos niveles de violencia, por la cantidad de grupos armados que operan en estas zonas y por el aumento de cultivos en la frontera con Ecuador y Perú.
Muchos aumentos se dieron en áreas de cultivo relativamente pequeñas y desconcentradas. Por ejemplo, en Apartadó los cultivos aumentaron 80%, pero el total de hectáreas es solo 3,5%. En Turbo los cultivos aumentaron 96 %, pero el total cultivado son 84 hectáreas, una escala mucho menor que municipios como Tibú y Tumaco, donde hay más de 20.000 hectáreas de coca.
Los municipios que tradicionalmente han concentrado más cultivos estuvieron estables o se redujeron, particularmente en el Catatumbo, y esta reducción puede reflejar la ya reconocida tendencia a la baja de precios de la hoja de coca que ha llevado a los mismos grupos armados a instar a los campesinos a abstenerse de cultivar.
Sin embargo, en municipios como Tibú y Tumaco, en 2023 se redujeron los homicidios, lo cual podría dar esperanzas en que algunos de los esfuerzos de focalización en estas zonas puedan empezar a dar frutos, si bien lentos y en un contexto aún muy complejo.
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Las acciones del gobierno
Según la Política Nacional de Drogas, publicada el año pasado, la estrategia del gobierno es dar oxígeno a los cocaleros para sustituir cultivos y transitar hacia economías lícitas. La meta propuesta es reducir un total de 90.000 hectáreas de coca para el 2026, 69.000 voluntariamente y 23.000 a través de erradicación forzada en áreas de cultivo industrial.
Según el observatorio de Drogas del Ministerio de Justicia, en el 2023 se erradicaron manualmente 20.324 hectáreas de coca, una reducción marcada respecto de 2021 (103.257 hc) y 2022 (68.893 hc), pero alineada con el cambio de política y las metas propuestas por el gobierno.
Como he sostenido en esta misma revista, enfocarse en eliminar cultivos no sirve para reducir el tamaño del mercado ilegal o mejorar las condiciones de los territorios afectados: erradicar más hectáreas simplemente para mostrar resultados no es una estrategia adecuada. Pero el aumento exponencial de cultivos sí es un problema grande. Por esto, el gran desafío será que el gobierno logre mantener sus objetivos de erradicación voluntaria y focalizada, y sobre todo que logre mejorar condiciones de seguridad y económicas en zonas de cultivo.
Esto puede crear las bases para contener la expansión de cultivos y para una reducción sostenida, hasta donde sea posible en el contexto de una economía tan grande como el narcotráfico. Pero se necesita un gran esfuerzo de recursos y coordinación institucional. Focalizar y priorizar esfuerzos será importante para lograr resultados más tangibles.
Por su parte, la política de drogas del gobierno ya incluye una zonificación que considera no solo el nivel de cultivo de coca, sino también las condiciones socioeconómicas, geográficas y de orden público de los territorios para implementar mejor las estrategias.
Lo que se necesita entonces en el 2024 es que se determinen claramente las responsabilidades e indicadores de implementación. Así como tratar de rescatar lo que a trancas y sin apoyo institucional se logró con los acuerdos de sustitución derivados del acuerdo con las FARC.
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El objetivo de la Política de Drogas del gobierno es asfixiar las rentas y capacidades de los nodos más fuertes del narcotráfico. Eso implica combinar esfuerzos en lucha contra la corrupción, finanzas, infraestructura e interdicción. En esta dirección, las incautaciones de clorhidrato de cocaína aumentaron en 2023, y las de pasta base se mantuvieron estables. En el 2023 también se desmantelaron más laboratorios de cocaína (230) que en el 2022 (186), a un nivel similar a 2020 y 2021. Según datos de la policía nacional, las capturas por distintos delitos relacionados con drogas han sido relativamente estables desde 2021, con una ligera reducción en 2023.
Narcotráfico y paz total
El gobierno enfrenta el gran desafío de alinear todos los objetivos de la política de drogas con la política de seguridad y con las propuestas de sometimiento y negociación que intenta adelantar dentro de la política de la Paz Total. El cambio de política de drogas que -correctamente- pone menos énfasis en indicadores de corto plazo, hace que las mejoras de seguridad se conviertan en un indicador central de avance.
La alineación es necesaria pero difícil, por la complicada situación de seguridad, la sensación creciente de inseguridad de la población y el apoyo decreciente al gobierno y a sus propuestas.
En el 2023 algunos indicadores de seguridad mejoraron respecto al 2022, como los combates entre grupos armados y el Estado, y la violencia de este último. Otros se mantuvieron estables, con una reducción muy ligera, como las masacres, las extorsiones, y los asesinatos a líderes sociales. Los homicidios aumentaron en el 2023, según datos de la Policía Nacional, y otros indicadores se deterioraron, como es el caso de los combates entre grupos y el secuestro.
Algunos análisis han señalado que este deterioro es un resultado indeseado de la política de la Paz Total. Pero considero que ese diagnóstico es inadecuado, porque parte del problema es precisamente que dicha política, como el gobierno la concibió, no ha despegado del todo. En cambio, esto es el resultado de varios factores:
• La falta de una estrategia clara inicial de parte del gobierno sobre lo que la Paz Total implicaría, particularmente para los grupos que no tienen reconocimiento político.
• Las dificultades políticas y jurídicas de determinar exactamente lo que los diálogos socio-jurídicos implicarían y de encontrar (y lograr la aprobación) del marco legal adecuado, sobre todo con los pocos precedentes de un esfuerzo de este tipo.
• La falta de claridad y articulación de la política seguridad con la política de negociación.
• La complejidad y diversidad de estructuras armadas e intereses que existen en distintas regiones del país.
En el 2023 el gobierno avanzó en diseñar de manera más clara su política de drogas y de seguridad y esto puede ayudar a concretar y avanzar algunos de los proyectos más ambiciosos e innovadores tanto en temas de seguridad como en temas de drogas.
En lo que queda del gobierno, será crucial que el “oxígeno” y la “asfixia” se alineen para lograr resultados más tangibles en términos de seguridad y paz, y mitigar los efectos del narcotráfico.
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¿Y Estados Unidos?
Las declaraciones del embajador Palmieri son similares a las hechas en otras ocasiones, donde no ha rechazado abiertamente las propuestas más innovadoras del gobierno Petro, como la de incluir a organizaciones criminales y de narcotráfico en la Paz Total, o de reformular la política antidrogas, pero con frecuencia ha instado al gobierno a erradicar más, especialmente si los cultivos siguen aumentando.
En general el gobierno de Estados Unidos le ha dado cierto espacio a Petro para seguir adelante con un modelo distinto de control de cultivos.
Por otra parte, el año pasado, la administración Biden suspendió temporalmente el monitoreo de cultivos que hace la Oficina Nacional de Control de Política de Drogas (ONDCP por sus siglas en inglés).
Esta suspensión tiene algunas consecuencias negativas al eliminar datos que permiten comparar tendencias, aunque el monitoreo de UNODC se mantiene. Pero también es positivo porque gran parte del problema de las políticas de drogas es su fijación en indicadores como la disminución de cultivos. Lo que refleja que la administración Biden, hasta cierto punto, también le apuesta a la política más integral propuesta por Petro.
Sin embargo, esto puede cambiar con la elección presidencial que se avecina en Estados Unidos. La posibilidad de que Trump llegue de nuevo al poder puede forzar una oposición más frontal a la política de Petro, con todas las consecuencias negativas que eso puede tener.
Pero hasta ahora, la sugerencia de un rechazo más fuerte de Estados Unidos a las políticas de Petro ha sido insinuada más por algunos medios colombianos que por el gobierno estadounidense. Y, en últimas, más allá de la disminución de erradicación forzada, y del aumento de cultivos que ya era un problema desde el gobierno anterior, no hay indicadores duros que obliguen tal rechazo.
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*Ph.D. en Ciencia Política de Brown University, profesora asociada de Ciencia Política y directora del Doctorado en Estudios Globales de la Universidad de Massachusetts-Lowell.
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