La contrarreloj de las reformas (análisis de Congreso Visible)
Las reformas a la salud, pensional y laboral del Gobierno del presidente Gustavo Petro se enfrentan a un calendario apretado en el Congreso.
Congreso Visible, Fescol, Escuela de Gobierno de la Universidad de los Andes y El Espectador*
Las reformas del gobierno se enfrentan a un calendario apretado en el Congreso de la República. Con poca claridad sobre si se si tienen las mayorías para aprobarlas, los tiempos para convertirlas en leyes de la República corren y algunas de ellas pueden perecer en esta legislatura, si no se avanza lo suficiente.
Lea: “Fui destituido y el Consejo de Estado me restituyó”: Petro posesionó a magistrados.
Los tiempos para aprobar reformas en el Congreso son limitados. Los proyectos de ley que empiezan su trámite en el legislativo, como leyes ordinarias, deben cumplir con al menos cuatro debates para ser aprobados. Además, los proyectos de ley deben enfrentar al menos un debate en la legislatura en la que fueron presentados y deben completar sus cuatro debates antes de terminar la siguiente legislatura.
De acuerdo con el Artículo 138 de la Constitución Política de Colombia, “una legislatura es un período de tiempo establecido para que el Congreso se reúna en sesiones ordinarias, comprendido entre el 20 de julio al 20 de junio del año siguiente”.
Cada legislatura dura un año y se compone de dos periodos legislativos: el primero inicia el 20 de julio de cada año y termina en diciembre, y el segundo empieza en febrero y termina en junio. Actualmente, varias de las reformas del gobierno ya van por su segunda legislatura, por lo que su trámite debe definirse antes de que termine este periodo. ¿Qué pasa si no avanzan las reformas? Las reformas “se caen” si no cumplen su avance mínimo y se tendrían que archivar. Así mismo, las que fueron presentadas en la legislatura actual tienen que completar al menos un debate durante este semestre o serán archivadas.
A continuación, se analiza cada una de las reformas del gobierno:
Reforma a la salud
La reforma a la salud fue radicada el 13 de febrero de 2023 como un proyecto de ley ordinaria para transformar la Ley 100 de 1993 y sus subsecuentes modificaciones. Para convertirse en ley, la reforma a la salud debe completar cuatro debates de los cuales ya superó dos: uno el 10 de mayo de 2023 en la Comisión Séptima de la Cámara de Representantes, y otro el 5 de septiembre de 2023 en la sesión plenaria de la Cámara de Representantes. Para completar su trámite necesita aún superar un debate en la Comisión Séptima del Senado de la República y un último debate en la sesión plenaria del Senado. Si en los debates del Senado surge un texto diferente al aprobado en la Cámara, dicho texto deberá ser conciliados del miembros del Senado y de la Cámara de Representantes.
Ahora bien, dado que esta propuesta de reforma se introdujo en la legislatura pasada (2022-2023), su trámite tiene que terminar antes del fin de la actual legislatura (junio 16/24). De no hacerse eso, el proyecto deberá archivarse.
La ponencia para el tercer debate fue radicada, sin aval del Ministerio de Hacienda, el 5 de marzo de 2024 por parte de los senadores Wilson Arias, Martha Peralta, Ferney Silva (del Pacto Histórico) y Ómar Restrepo (del Partido Comunes). Para que la reforma sea aprobada en la Comisión Séptima del Senado, el gobierno necesita que voten a favor al menos la mitad más uno de los presentes en la discusión. Esta comisión tiene 14 miembros, por lo que, en caso de estar todos presentes, se necesitan, al menos 8 votos positivos. En este momento, no es claro que esos votos estén garantizados.
La Comisión Séptima del Senado cuenta con 14 senadores, distribuidos por partidos de la siguiente manera:
· Partidos de gobierno (posiblemente todos positivos)
o Partido MAIS: Martha Peralta
o Partido Unión Patriótica: Ferney Silva
o Partido Polo Democrático Alternativo: Wilson Arias
o Partido Alianza Verde: Fabián Díaz
o Partido Liberal: Miguel Ángel Pinto
o Partido Comunes: Ómar de Jesús Restrepo
· Partidos independientes: (no se sabe qué vayan a decir, de ellos depende la decisión).
o Colombia Justa Libres: Lorena Ríos
o MIRA: Ana Paola Agudelo
o Partido ASI: Berenice Bedoya
o Partido Conservador: Nadia Blel y José Alfredo Marín
o Partido de la U: Norma Hurtado
· Partidos de oposición: (posiblemente todos negativos)
o Partido Centro Democrático: Honorio Henríquez y Alirio Barrera.
Por otro lado, de aprobarse este debate, siguiendo con su trámite legislativo, en la plenaria del Senado se requeriría el voto positivo de la mitad de más uno de los senadores presentes. Si todos están presentes, eso suma 53 votos.
Si la reforma es aprobada, se enfrentará a una revisión minuciosa por parte de la Corte Constitucional. La tramitación como ley ordinaria en la comisión séptima, en lugar de estatutaria en la comisión primera, plantea interrogantes sobre su viabilidad constitucional. Además, la posible generación de un monopolio en torno al derecho fundamental a la salud y la falta de un impacto fiscal claro, son elementos que podrían suscitar preocupaciones legales.
Reforma pensional
La reforma pensional fue radicada el 22 de marzo de 2023 como un proyecto de ley ordinaria. En el pasado periodo legislativo, la reforma tuvo su primer debate en la Comisión Séptima del Senado y se aprobó el 24 de junio de 2023. El segundo debate empezó el 27 de febrero de 2024, pero la sesión fue levantada porque el quórum se fue desintegrando con la salida progresiva de senadores de los partidos independientes y de oposición al gobierno. Para el debate en la plenaria del Senado se presentaron 3 ponencias, una positiva, una negativa y una alternativa.
Dado que es una ley ordinaria, se necesita obtener mayoría simple (la mitad más uno de votos positivos de los presentes) para su aprobación en la sesión plenaria del Senado.
Actualmente, el Senado de la República cuenta con 105 senadores, por lo que debe haber al menos 53 votos a favor. La composición actual del Senado es la siguiente:
· Partidos de gobierno: Pacto Histórico (20), Alianza Verde (8), Comunes (5), AICO (1) Partido Liberal (13), y MAIS (1). Total: 48
· Partidos independientes: Partido Conservador (15), Partido de la U (10), MIRA (3), En Marcha (3), Colombia Justa Libres (1), Partido Verde Oxígeno (1), Alianza Social Independiente (1). Total: 34
· Partidos de oposición: Centro Democrático (12), Cambio Radical (11). Total: 23
Así, a la reforma que pretende proteger a la vejez, le quedan 3 debates, uno en el Senado de la República y dos en la Cámara de Representantes.
De todas las reformas en trámite, la pensional es la que tiene más apoyo en el Senado. Si bien hay discusiones fuertes sobre el contenido, incluyendo el umbral para cotizar en el régimen de prima media y sobre su sostenibilidad financiera en el largo plazo, varios senadores y senadoras han expresado su apoyo a que en esta legislatura se logre mejorar y aprobar esta reforma.
Reforma Laboral
La reforma laboral fue radicada el 16 de marzo de 2023 como una ley ordinaria que requiere cuatro debates en dos legislaturas. Esta reforma se hundió en primer debate de la Comisión Séptima de la Cámara de Representantes porque no se logró completar el quórum decisorio, definido como el número mínimo de miembros de la comisión que deben estar presentes durante todo el proceso de votación para que aquélla pueda resolver válidamente cualquiera de los asuntos sometidos a su estudio.
La reforma laboral se volvió a presentar a inicio de la segunda legislatura, 2023-2024 y su primer debate empezó el 13 de diciembre de 2023 en la Comisión Séptima de la Cámara de Representantes.
La composición de la Comisión Séptima de la Cámara de Representantes es la siguiente:
· Partidos de gobierno
o Colombia Humana: Agmeth Escaf, Alexandra Vásquez y María Fernanda Carrascal.
o Polo Democrático Alternativo: Alfredo Mondragón.
o Partido Liberal: Héctor Chaparro, Germán Rozo, Hugo Archila y María Eugenia Lopera.
o Partido Alianza Verde: Juan Camilo Londoño y Martha Alfonso.
o Partido Comunes: Germán Gómez.
o CITREP: Juan Vargas y Karen López.
· Partidos independientes
o Partido Conservador: Gerardo Yepes y José Quevedo.
o Partido de la U: Víctor Salcedo y Camilo Ávila.
· Partidos de oposición
o Partido Centro Democrático: Felipe Corzo y Andrés Forero.
o Partido Cambio Radical: Jairo Cristo y Betsy Judith Pérez Arango.
Reforma a la educación
A diferencia de las reformas previamente presentadas, esta reforma redefine la educación como un derecho fundamental y por ello está siendo tramitada como un proyecto de ley estatutaria. En consecuencia, para aprobarse necesita ser votada de forma positiva por mayoría absoluta (la mitad más uno de todos los congresistas de la cámara o comisión) en todos sus debates y debe tramitarse en su totalidad en una sola legislatura.
La reforma a la educación se radicó el 12 de septiembre de 2023 y fue aprobada en primer debate el 13 de diciembre de 2023 en la Cámara de Representantes. Por ende, para que el proyecto de ley sea aprobado debe pasar aún por tres debates más (plenaria de la Cámara de Representantes, Comisión Primera de Senado y plenaria de Senado) en este periodo legislativo o tendrá que ser archivada y presentada nuevamente.
En la plenaria de la Cámara de Representantes el panorama es el siguiente:
· Partidos de Gobierno: Pacto Histórico (27), CITREP (16), Comunes (5), Colombia Renaciente (1), Fuerza Ciudadana (1), Gente en Movimiento (1), MAIS (1), Partido Demócrata Colombiano (1) Partido Ecologista Colombiano (1), Partido Liberal (33), Alianza Verde (15). Total: 102.
· Partidos Independientes: Partido Conservador (27), Partido de la U (16), Partido Nuevo Liberalismo (2), Partido Dignidad y Compromiso (1), MIRA (1), Partido Verde Oxígeno (1). Total: 48.
· Partidos de Oposición: Cambio Radical (18), Centro Democrático (16), LIGA (3). Total: 37.
La duda sobre los verdes y los liberales
El presidente del partido liberal, César Gaviria, anunció que buscará que su partido se declare independiente en su próxima convención. Los liberales dejarían formalmente de ser partido de gobierno, pero no es claro si sus representantes en el congreso apoyarán o rechazarán las reformas.
Entre la alianza verde, también partido de gobierno, hay voces disidentes que piden alejarse del gobierno y votar en contra varias de las reformas.
En ambos casos parecería primar la voluntad de cada representante y no una voz unificada de partido.
La carrera contra reloj sigue en marcha. Las reformas de salud, pensional y de educación tienen que terminar todo su trámite antes del 20 de junio de 2024 o serán archivadas y tendrán que volverse a presentar después del 20 de julio. La reforma laboral ya cumplió con el mínimo para continuar su trámite en el siguiente periodo, incluso si no supera nuevos debates antes de junio. Hasta el momento la apuesta más segura para el gobierno es lograr un consenso sobre la reforma pensional, modificando algunos puntos de su contenido. La reforma a la salud está en veremos, aún no genera los consensos necesarios y el gobierno tendrá que emplear mucho más de su socavado capital político para lograr su aprobación antes de que caduque su trámite en menos de cuatro meses. El gobierno se la juega toda en el Congreso en estos meses, mientras la oposición hace cuentas de los votos necesarios para hundir las reformas o para desbaratar el quorum. Los Partidos Alianza Verde y Liberal, a pesar de pertenecer a la bancada de gobierno, no comprometen su voto a favor de las reformas, lo cual arriesga su aprobación. Los independientes tendrán la última palabra y su apoyo será definitorio para determinar si el gobierno gana la carrera contra el reloj en el Congreso de la República.
*Diana Herrera, Laura Wills, Sebastián Bitar, Beatriz Gil, Daniela Mariette Romero y Melissa Téllez.
👁🗨 Conozca cómo votan los senadores y representantes a la Cámara en ‘Congreso a la mano’.
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Las reformas del gobierno se enfrentan a un calendario apretado en el Congreso de la República. Con poca claridad sobre si se si tienen las mayorías para aprobarlas, los tiempos para convertirlas en leyes de la República corren y algunas de ellas pueden perecer en esta legislatura, si no se avanza lo suficiente.
Lea: “Fui destituido y el Consejo de Estado me restituyó”: Petro posesionó a magistrados.
Los tiempos para aprobar reformas en el Congreso son limitados. Los proyectos de ley que empiezan su trámite en el legislativo, como leyes ordinarias, deben cumplir con al menos cuatro debates para ser aprobados. Además, los proyectos de ley deben enfrentar al menos un debate en la legislatura en la que fueron presentados y deben completar sus cuatro debates antes de terminar la siguiente legislatura.
De acuerdo con el Artículo 138 de la Constitución Política de Colombia, “una legislatura es un período de tiempo establecido para que el Congreso se reúna en sesiones ordinarias, comprendido entre el 20 de julio al 20 de junio del año siguiente”.
Cada legislatura dura un año y se compone de dos periodos legislativos: el primero inicia el 20 de julio de cada año y termina en diciembre, y el segundo empieza en febrero y termina en junio. Actualmente, varias de las reformas del gobierno ya van por su segunda legislatura, por lo que su trámite debe definirse antes de que termine este periodo. ¿Qué pasa si no avanzan las reformas? Las reformas “se caen” si no cumplen su avance mínimo y se tendrían que archivar. Así mismo, las que fueron presentadas en la legislatura actual tienen que completar al menos un debate durante este semestre o serán archivadas.
A continuación, se analiza cada una de las reformas del gobierno:
Reforma a la salud
La reforma a la salud fue radicada el 13 de febrero de 2023 como un proyecto de ley ordinaria para transformar la Ley 100 de 1993 y sus subsecuentes modificaciones. Para convertirse en ley, la reforma a la salud debe completar cuatro debates de los cuales ya superó dos: uno el 10 de mayo de 2023 en la Comisión Séptima de la Cámara de Representantes, y otro el 5 de septiembre de 2023 en la sesión plenaria de la Cámara de Representantes. Para completar su trámite necesita aún superar un debate en la Comisión Séptima del Senado de la República y un último debate en la sesión plenaria del Senado. Si en los debates del Senado surge un texto diferente al aprobado en la Cámara, dicho texto deberá ser conciliados del miembros del Senado y de la Cámara de Representantes.
Ahora bien, dado que esta propuesta de reforma se introdujo en la legislatura pasada (2022-2023), su trámite tiene que terminar antes del fin de la actual legislatura (junio 16/24). De no hacerse eso, el proyecto deberá archivarse.
La ponencia para el tercer debate fue radicada, sin aval del Ministerio de Hacienda, el 5 de marzo de 2024 por parte de los senadores Wilson Arias, Martha Peralta, Ferney Silva (del Pacto Histórico) y Ómar Restrepo (del Partido Comunes). Para que la reforma sea aprobada en la Comisión Séptima del Senado, el gobierno necesita que voten a favor al menos la mitad más uno de los presentes en la discusión. Esta comisión tiene 14 miembros, por lo que, en caso de estar todos presentes, se necesitan, al menos 8 votos positivos. En este momento, no es claro que esos votos estén garantizados.
La Comisión Séptima del Senado cuenta con 14 senadores, distribuidos por partidos de la siguiente manera:
· Partidos de gobierno (posiblemente todos positivos)
o Partido MAIS: Martha Peralta
o Partido Unión Patriótica: Ferney Silva
o Partido Polo Democrático Alternativo: Wilson Arias
o Partido Alianza Verde: Fabián Díaz
o Partido Liberal: Miguel Ángel Pinto
o Partido Comunes: Ómar de Jesús Restrepo
· Partidos independientes: (no se sabe qué vayan a decir, de ellos depende la decisión).
o Colombia Justa Libres: Lorena Ríos
o MIRA: Ana Paola Agudelo
o Partido ASI: Berenice Bedoya
o Partido Conservador: Nadia Blel y José Alfredo Marín
o Partido de la U: Norma Hurtado
· Partidos de oposición: (posiblemente todos negativos)
o Partido Centro Democrático: Honorio Henríquez y Alirio Barrera.
Por otro lado, de aprobarse este debate, siguiendo con su trámite legislativo, en la plenaria del Senado se requeriría el voto positivo de la mitad de más uno de los senadores presentes. Si todos están presentes, eso suma 53 votos.
Si la reforma es aprobada, se enfrentará a una revisión minuciosa por parte de la Corte Constitucional. La tramitación como ley ordinaria en la comisión séptima, en lugar de estatutaria en la comisión primera, plantea interrogantes sobre su viabilidad constitucional. Además, la posible generación de un monopolio en torno al derecho fundamental a la salud y la falta de un impacto fiscal claro, son elementos que podrían suscitar preocupaciones legales.
Reforma pensional
La reforma pensional fue radicada el 22 de marzo de 2023 como un proyecto de ley ordinaria. En el pasado periodo legislativo, la reforma tuvo su primer debate en la Comisión Séptima del Senado y se aprobó el 24 de junio de 2023. El segundo debate empezó el 27 de febrero de 2024, pero la sesión fue levantada porque el quórum se fue desintegrando con la salida progresiva de senadores de los partidos independientes y de oposición al gobierno. Para el debate en la plenaria del Senado se presentaron 3 ponencias, una positiva, una negativa y una alternativa.
Dado que es una ley ordinaria, se necesita obtener mayoría simple (la mitad más uno de votos positivos de los presentes) para su aprobación en la sesión plenaria del Senado.
Actualmente, el Senado de la República cuenta con 105 senadores, por lo que debe haber al menos 53 votos a favor. La composición actual del Senado es la siguiente:
· Partidos de gobierno: Pacto Histórico (20), Alianza Verde (8), Comunes (5), AICO (1) Partido Liberal (13), y MAIS (1). Total: 48
· Partidos independientes: Partido Conservador (15), Partido de la U (10), MIRA (3), En Marcha (3), Colombia Justa Libres (1), Partido Verde Oxígeno (1), Alianza Social Independiente (1). Total: 34
· Partidos de oposición: Centro Democrático (12), Cambio Radical (11). Total: 23
Así, a la reforma que pretende proteger a la vejez, le quedan 3 debates, uno en el Senado de la República y dos en la Cámara de Representantes.
De todas las reformas en trámite, la pensional es la que tiene más apoyo en el Senado. Si bien hay discusiones fuertes sobre el contenido, incluyendo el umbral para cotizar en el régimen de prima media y sobre su sostenibilidad financiera en el largo plazo, varios senadores y senadoras han expresado su apoyo a que en esta legislatura se logre mejorar y aprobar esta reforma.
Reforma Laboral
La reforma laboral fue radicada el 16 de marzo de 2023 como una ley ordinaria que requiere cuatro debates en dos legislaturas. Esta reforma se hundió en primer debate de la Comisión Séptima de la Cámara de Representantes porque no se logró completar el quórum decisorio, definido como el número mínimo de miembros de la comisión que deben estar presentes durante todo el proceso de votación para que aquélla pueda resolver válidamente cualquiera de los asuntos sometidos a su estudio.
La reforma laboral se volvió a presentar a inicio de la segunda legislatura, 2023-2024 y su primer debate empezó el 13 de diciembre de 2023 en la Comisión Séptima de la Cámara de Representantes.
La composición de la Comisión Séptima de la Cámara de Representantes es la siguiente:
· Partidos de gobierno
o Colombia Humana: Agmeth Escaf, Alexandra Vásquez y María Fernanda Carrascal.
o Polo Democrático Alternativo: Alfredo Mondragón.
o Partido Liberal: Héctor Chaparro, Germán Rozo, Hugo Archila y María Eugenia Lopera.
o Partido Alianza Verde: Juan Camilo Londoño y Martha Alfonso.
o Partido Comunes: Germán Gómez.
o CITREP: Juan Vargas y Karen López.
· Partidos independientes
o Partido Conservador: Gerardo Yepes y José Quevedo.
o Partido de la U: Víctor Salcedo y Camilo Ávila.
· Partidos de oposición
o Partido Centro Democrático: Felipe Corzo y Andrés Forero.
o Partido Cambio Radical: Jairo Cristo y Betsy Judith Pérez Arango.
Reforma a la educación
A diferencia de las reformas previamente presentadas, esta reforma redefine la educación como un derecho fundamental y por ello está siendo tramitada como un proyecto de ley estatutaria. En consecuencia, para aprobarse necesita ser votada de forma positiva por mayoría absoluta (la mitad más uno de todos los congresistas de la cámara o comisión) en todos sus debates y debe tramitarse en su totalidad en una sola legislatura.
La reforma a la educación se radicó el 12 de septiembre de 2023 y fue aprobada en primer debate el 13 de diciembre de 2023 en la Cámara de Representantes. Por ende, para que el proyecto de ley sea aprobado debe pasar aún por tres debates más (plenaria de la Cámara de Representantes, Comisión Primera de Senado y plenaria de Senado) en este periodo legislativo o tendrá que ser archivada y presentada nuevamente.
En la plenaria de la Cámara de Representantes el panorama es el siguiente:
· Partidos de Gobierno: Pacto Histórico (27), CITREP (16), Comunes (5), Colombia Renaciente (1), Fuerza Ciudadana (1), Gente en Movimiento (1), MAIS (1), Partido Demócrata Colombiano (1) Partido Ecologista Colombiano (1), Partido Liberal (33), Alianza Verde (15). Total: 102.
· Partidos Independientes: Partido Conservador (27), Partido de la U (16), Partido Nuevo Liberalismo (2), Partido Dignidad y Compromiso (1), MIRA (1), Partido Verde Oxígeno (1). Total: 48.
· Partidos de Oposición: Cambio Radical (18), Centro Democrático (16), LIGA (3). Total: 37.
La duda sobre los verdes y los liberales
El presidente del partido liberal, César Gaviria, anunció que buscará que su partido se declare independiente en su próxima convención. Los liberales dejarían formalmente de ser partido de gobierno, pero no es claro si sus representantes en el congreso apoyarán o rechazarán las reformas.
Entre la alianza verde, también partido de gobierno, hay voces disidentes que piden alejarse del gobierno y votar en contra varias de las reformas.
En ambos casos parecería primar la voluntad de cada representante y no una voz unificada de partido.
La carrera contra reloj sigue en marcha. Las reformas de salud, pensional y de educación tienen que terminar todo su trámite antes del 20 de junio de 2024 o serán archivadas y tendrán que volverse a presentar después del 20 de julio. La reforma laboral ya cumplió con el mínimo para continuar su trámite en el siguiente periodo, incluso si no supera nuevos debates antes de junio. Hasta el momento la apuesta más segura para el gobierno es lograr un consenso sobre la reforma pensional, modificando algunos puntos de su contenido. La reforma a la salud está en veremos, aún no genera los consensos necesarios y el gobierno tendrá que emplear mucho más de su socavado capital político para lograr su aprobación antes de que caduque su trámite en menos de cuatro meses. El gobierno se la juega toda en el Congreso en estos meses, mientras la oposición hace cuentas de los votos necesarios para hundir las reformas o para desbaratar el quorum. Los Partidos Alianza Verde y Liberal, a pesar de pertenecer a la bancada de gobierno, no comprometen su voto a favor de las reformas, lo cual arriesga su aprobación. Los independientes tendrán la última palabra y su apoyo será definitorio para determinar si el gobierno gana la carrera contra el reloj en el Congreso de la República.
*Diana Herrera, Laura Wills, Sebastián Bitar, Beatriz Gil, Daniela Mariette Romero y Melissa Téllez.
👁🗨 Conozca cómo votan los senadores y representantes a la Cámara en ‘Congreso a la mano’.
👉 Lea más sobre el Congreso, el gobierno Petro y otras noticias del mundo político.
✉️ Si tiene interés en los temas políticos o información que considere oportuno compartirnos, por favor, escríbanos a cualquiera de estos correos: hvalero@elespectador.com; aosorio@elespectador.com; dortega@elespectador.com; dcristancho@elespectador.com; lduarte@elespectador.com; o lperalta@elespectador.com.